Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 czerwca 2021 r. (sygn. akt II SA/Ke 480/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w [...] z 29 czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie określenia trybu i sposobu powoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, na podstawie art. 147 § 1 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity na dzień orzekania przez WSA Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej uchwały oraz § 3 ust. 1, § 3 ust. 5, § 4, § 5, § 8 ust. 2 lit. b załącznika do zaskarżonej uchwały (pkt I wyroku) oraz oddalił skargę w pozostałej części (pkt II wyroku).
W uzasadnieniu wyroku podano, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1, 2 pkt 6, 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 6 ust. 1 i 2 pkt 4, art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej jako: u.p.p.r.). Wskazano, że w skardze na uchwałę Prokurator Okręgowy w Kielcach podniósł zarzuty istotnego naruszenia:
- art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 1461, dalej jako: u.o.a.n.), art. 42 u.s.g. w zw. z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP poprzez określenie w § 3 wskazanej uchwały terminu wejścia jej w życie z dniem podjęcia, podczas gdy uchwała ta jako akt prawa miejscowego winna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że zostałby określony dłuższy termin jej wejścia w życie;
- art. 9a ust. 3-5, art. 9a ust. 15 u.p.p.r. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez określenie § 3 ust. 1 załącznika do uchwały podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy u.p.p. nie upoważniają rady gminy do określania katalogu tych podmiotów, albowiem zostały one w sposób wyczerpujący wskazane w art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r.;
- art. 9a ust. i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia Prezesa RM z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 283, dalej jako: rozporządzenie) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 3 ust. 2 załącznika do uchwały, dotyczącego wyboru przewodniczącego zespołu, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 6 u.p.p.r.;
- art. 9a ust. 7 i art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i powtórzenie w § 3 ust. 4 załącznika do uchwały, wskazującego częstotliwość posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 7 u.p.p.r.;
- art. 9a ust. 10 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i częściowe powtórzenie, a nadto modyfikację w § 3 ust. 5 załącznika do uchwały, dotyczącego możliwości tworzenia przez zespół grup roboczych, treści zapisu ustawowego zawartego w art. 9a ust. 10 u.p.p.r.;
- art. 9a ust. 11 i 12, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i wskazanie w § 3 ust. 6 załącznika do uchwały katalogu podmiotów, których przedstawiciele mogą wchodzić w skład grup roboczych, podczas gdy przepisy u.p.p.r. nie upoważniają rady gminy do formułowania katalogu tych podmiotów, gdyż został on wyczerpująco określony w art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r., a nadto poczynienie tego w sposób odmienny od sformułowania ustawowego;
- art. 9b ust. 1 i 2, art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i sformułowanie w § 4 i 5 załącznika do uchwały celów i zadań gminnego zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy przepisy u.p.p.r. nie upoważniają rady gminy do określania celów i zadań zespołu interdyscyplinarnego, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania;
- art. 9c ust. 1, art. 9d ust. 1, art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie zakresu delegacji ustawowej i wskazanie w § 8 ust. 2 pkt. b załącznika do uchwały, że w skład dokumentacji gromadzonej przez przewodniczącego zespołu wchodzi "pisemna zgoda osoby lub pełnoletniego przedstawiciela rodziny, której sprawa dotyczy, Załącznik Nr 2, z zastrzeżeniem, iż w sytuacjach wyjątkowych (np. zagrożenia dobra dziecka) grupę roboczą zwołuje się w trybie natychmiastowym, bez wymaganej zgody" w sytuacji, gdy podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskiej Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie, zaś uprawnienie do przetwarzania danych osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie bez ich zgody i wiedzy, zostało członkom zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych przyznane na mocy art. 9c ust. 1 u.p.p.r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, argumentując że zakwestionowana uchwała obowiązywała do 4 listopada 2020 r., a jej regulacje nie mogą być obecnie stosowane.
WSA stwierdził, że skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Odnosząc się do wniosku organu o umorzenie postępowania wskazano, że postępowanie sądowoadministracyjne w rozpoznawanej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe, gdyż zakwestionowana uchwała przez okres, w jakim obowiązywała, wywołała skutki prawne i z tego powodu może być nadal stosowana do zdarzeń prawnych, które zaszły w czasie obowiązywania jej postanowień. Dodatkowo wskazano, że skutki stwierdzenia nieważności uchwały, polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia są dalej idące, niż uchylenie uchwały. Podniesiono, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w związku z tym, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem, niezależnie od czasu, jaki upłynął od daty jej uchwalenia. Wskazano, że WSA podziela stanowisko Prokuratora, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego właściwe ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a obowiązek ogłaszania tego typu aktów wynika z treści art. 2 ust. 1 i art. 13 ust. 2 u.o.a.n. Wbrew jednak stanowisku Prokuratora zaskarżona uchwała została ogłoszona, gdyż z § 4 uchwały wynika, że podlega ona ogłoszeniu zgodnie z przepisami obowiązującymi w tym zakresie, a akt został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z 2011 r. Nr 192 poz. 2234. W ocenie WSA stwierdzeniu nieważności podlegał jednak § 3 uchwały, zgodnie z którym uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a.n. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Ponadto podniesiono, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Zatem porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu. Skład orzekający uznał jednak, że wprawdzie powtórzenie przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, w tym w aktach prawnych rangi ustawowej, w aspekcie zasad techniki prawodawczej nie jest właściwe, to jednak nie w każdej sytuacji stanowić będzie podstawę do stwierdzenia istotnego naruszenia prawa. W drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się powtarzanie w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych. WSA doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie dotyczącym § 3 ust. 1, § 3 ust. 5, § 4, § 5, § 8 ust. 2 lit. b załącznika do zaskarżonej uchwały. Wskazano, że § 3 ust. 1 załącznika do uchwały modyfikuje sposób określenia składu zespołu interdyscyplinarnego w stosunku do zapisów art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r., gdyż przepis zawarty w załączniku ma charakter bardziej ogólny i może powodować wątpliwości interpretacyjne wobec jednoznacznych zapisów ustawy. Podobnie § 3 ust. 5 załącznika do uchwały modyfikuje w sposób istotny zapis zawarty w art. 9a ust. 10 u.p.p.r., jeśli chodzi o określenie celu, w jakim mogą być tworzone grupy robocze, gdyż przepis ustawy stanowi, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, a w kwestionowanym zapisie załącznika do uchwały przyjęto, że w ramach zespołu interdyscyplinarnego mogą być tworzone grupy robocze w celu pracy nad konkretnymi indywidualnymi przypadkami. Z kolei w § 4 i § 5 załącznika do uchwały określono cele zespołu i sposób ich realizacji, podczas gdy delegacja ustawowa przewidziana w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie obejmuje tych kwestii, a nadto zostały one uregulowane ustawowo w art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r. Wskazano, że w § 8 ust. 2 lit. b załącznika do zaskarżonej uchwały przewidziano, że w ramach pracy z osobą, rodziną gromadzona jest m.in. dokumentacja w postaci pisemnej zgody osoby lub pełnoletniego przedstawiciela rodziny, której sprawa dotyczy, przy czym zastrzega się, że w sytuacjach wyjątkowych (np. zagrożenia dobra dziecka) grupę roboczą zwołuje się w trybie natychmiastowym, bez wymaganej zgody. WSA zakwestionował brak określenia, na co ma być wyrażona "pisemna zgoda" i kto ma jej udzielać. Ponadto zgodnie z treścią art. 9d ust. 1 u.p.p.r. podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie. Stąd też WSA uznał, że doszło do naruszenia przepisu w sposób istotny, a także do naruszenia obowiązującego w dacie przyjęcia uchwały art. 9c ust. 1 u.p.p.r., który stanowił, że członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji zadań, o których mowa w art. 9b ust. 2 i 3 u.p.p.r. mogą przetwarzać dane osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą.
WSA nie znalazł natomiast wystarczających podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów skargi, odnoszących się do § 3 ust. 2, 4 i 6 załącznika do zaskarżonej uchwały. Wskazano, że w dwóch pierwszych przepisach dokonano powtórzenia zapisów ustawowych zawartych odpowiednio w art. 9a ust. 6 i 7 u.p.p.r., lecz w ocenie WSA nie doszło w tych przypadkach do istotnego naruszenia prawa, gdyż powtórzenia mają charakter w zasadzie dosłowny i służą zapewnieniu komunikatywności i czytelności tekstu prawnego. Z kolei w odniesieniu do przepisu § 3 ust. 6 załącznika do uchwały, zgodnie z którym w skład grup roboczych mogą wchodzić osoby spoza zespołu, wytypowane przez członków zespołu i zaakceptowane przez przewodniczącego zespołu, które są przedstawicielami różnych grup zawodowych związanych z działaniami przemocy w rodzinie, WSA uznał, że nie doszło do naruszenia w sposób istotny przepisów ustawy, lecz do wypełnienia delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zapis ten, zdaniem WSA, nie ingeruje w skład grup roboczych określony w art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r., który przewiduje, że w skład grup roboczych mogą wchodzić także kuratorzy sądowi, a także przedstawiciele innych podmiotów, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Zakwestionowany przepis załącznika do uchwały określa zatem sposób typowania tak określonych podmiotów.
Od wyroku tego skargę kasacyjną wywiódł Prokurator Okręgowy w Kielcach, zaskarżając go w zakresie, w jakim oddalono skargę Prokuratora w odniesieniu do § 3 ust. 2, 4, 6 załącznika do uchwały. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 6 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, że powtórzenie w § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 6 u.p.p.r. dotyczącego wyboru przewodniczącego zespołu na pierwszym posiedzeniu tego zespołu spośród jego członków nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, gdyż miało charakter dosłowny, a nadto było uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności i czytelności teksu w sytuacji, gdy powtórzenie to jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, albowiem reguluje raz jeszcze to co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie i nie jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, a zatem jest normatywnie zbędne i jako takie stanowi istotne naruszenie prawa;
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 7 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż powtórzenie w § 3 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały treści zapisu ustawowego, tj. art. 9a ust. 7 u.p.p.r. wskazującego częstotliwość posiedzeń zespołu interdyscyplinarnego było dopuszczalne, gdyż miało charakter dosłowny w sytuacji, gdy wskazane powtórzenie jest niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, albowiem reguluje raz jeszcze to co zostało już zawarte w obowiązującej ustawie i nie jest uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, a zatem jest normatywnie zbędne i jako takie stanowi istotne naruszenie prawa;
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r., § 137 rozporządzenia przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu poglądu prawnego, iż zapis § 3 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały zgodnie z którym w skład grup roboczych mogą wchodzić osoby spoza zespołu, wytypowane przez członków zespołu i zaakceptowane przez przewodniczącego zespołu, które są przedstawicielami różnych grup zawodowych związanych z działaniami przemocy w rodzinie nie ingeruje w skład grup roboczych określony w art.9a ust. 11 i 12 u.p.p.r., a stanowi wypełnienie delegacji ustawowej wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r., określa sposób typowania członków grup roboczych w sytuacji, gdy wskazane przepisy prawa miejscowego przekraczają zakres delegacji ustawowej, albowiem przepisy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie upoważniały Rady Gminy do określania katalogu tych podmiotów, gdyż został on określony w samej ustawie, a jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, co jest istotnym naruszeniem prawa.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w części pkt II zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie, a poza tym oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w zakresie delegacji przewidzianej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie mieści się określenie przez radę gminy katalogu podmiotów wchodzących w skład grup roboczych, co zostało poczynione w § 3 ust. 6 załącznika do uchwały, albowiem przepisy u.p.p.r. nie upoważniały rady do określania katalogu tych podmiotów, gdyż został on określony w samej ustawie. Nadto krąg osób mogących wchodzić w skład grup roboczych został określony w sposób odmienny niż poczyniono to w ustawie. Ponadto powołując się na treść § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia wskazano, że w uchwałach nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, a tym bardziej sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w zapisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Ujawnione w tekście uchwały powtórzenia zapisów ustawowych, zawarte w § 3 ust. 2 i 4 załącznika do uchwały nie spełniają wymogów uzasadnionych i usprawiedliwionych wyjątków, nie zwiększają w żaden sposób jej czytelności, a ich eliminacja z obrotu prawnego nie spowoduje braku komunikatywności. Powtórzenia te były zbędne dla prawidłowej redakcji tekstu zaskarżonej uchwały i uznać je należy za istotne naruszenie prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 9a ust. 6, ust. 7 i ust. 15 u.p.p.r. w zw. z § 137 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię, polegającej na przyjęciu poglądu, że powtórzenie w § 3 ust. 2 i ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały treści postanowień odpowiednio art. 9a ust. 6 i art. 9a ust. 7 u.p.p.r. jest dopuszczalne, gdyż miało charakter dosłowny, podczas gdy regulacja ta w sposób istotny narusza prawo.
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Potwierdzeniem konstytucyjnych rozwiązań systemowych jest art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia trybu i sposobu powoływania oraz odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania jest aktem prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 1922/11, wyrok NSA z 1 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 728/21). Skoro zatem akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego, jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może zatem ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu prowadziłaby bowiem do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym. Tylko wyjątkowo, gdy zakres delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego zakreśla szeroko zakres regulacji, która obejmuje zarówno regulację ustawową jak i statutową, dopuszczalne jest powtórzenie regulacji w uchwale organu jednostki samorządu terytorialnego. W szczególności dotyczy to statutów jednostek samorządu. Natomiast w niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji była uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W związku z tym nie można uznać, aby powtórzenie przepisów ustawowych było uzasadnione i znajdowało podstawę w delegacji określonej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r.
Podnieść należy, że zgodnie z § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków. Jest to zatem dosłowne powtórzenie treści art. 9a ust. 6 u.p.p.r. Podobnie § 3 ust. 4 załącznika do uchwały, stanowiący że posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące jest dosłownym powtórzeniem art. 9a ust. 7 u.p.p.r. Zatem regulacje zawarte w zakwestionowanych zapisach załącznika do zaskarżonej uchwały nie stanowią realizacji delegacji ustawowej zawartej w art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którą rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Ponadto wprowadzenie takich zapisów w sposób istotny narusza § 137 rozporządzenia, zgodnie z którym w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z 2 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3700/21, z 6 października 2021 r., sygn. aktIII OSK 4042/21, z 17 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4197/21, z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4122/21).
Nie można przy tym podzielić argumentacji Sądu I instancji, zgodnie z którą dopuszczalne jest, w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności, kompletności i czytelności tekstu prawnego, powtarzanie w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych. Taki sposób wykładni prowadziłby do uznania, że do regulacji danej treści w akcie prawa miejscowego nie byłaby potrzebna delegacja ustawowa. Taki wniosek jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą praworządności (art. 7 Konstytucji RP), zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1042/19, wyrok NSA z 6 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3984/21; wyrok NSA z 6 października 2021 r. sygn. akt 4042/21, wyrok NSA z 24 listopada 2021 r. sygn. akt III OSK 4190/21).
Skuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r., art. 9a ust. 15 u.p.p.r. oraz § 137 rozporządzenia przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że zapis § 3 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały nie ingeruje w skład grup roboczych, określony w art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r. Wskazać należy, że § 3 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi, że "w skład grup roboczych mogą wchodzić osoby spoza zespołu, wytypowane przez członków zespołu i zaakceptowane przez przewodniczącego zespołu, które są przedstawicielami różnych grup zawodowych związanych z działaniami przemocy w rodzinie". Pomijając kwestię użycia niefortunnego sformułowania dotyczącego "przedstawicieli różnych grup zawodowych związanych z działaniami przemocy w rodzinie", gdyż najprawdopodobniej uchwałodawcy chodziło o przedstawicieli różnych grup zawodowych związanych z działaniami przeciwko przemocy w rodzinie, czy też na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że zapis ten stanowi wypełnienie delegacji ustawowej. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że art. 9a ust. 11 u.p.p.r. stanowi, że w skład grup roboczych wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;
- gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;
- Policji;
- oświaty;
- ochrony zdrowia. Z kolei zgodnie z art. 9a ust. 12 u.p.p.r. w skład grup roboczych mogą wchodzić także kuratorzy sądowi, a także przedstawiciele innych podmiotów, specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Skład grup roboczych został zatem określony przez ustawodawcę, a w związku z tym niedopuszczalne jest modyfikowanie przepisu ustawowego. Wprawdzie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza się możliwość doprecyzowania jednostek organizacyjnych, których przedstawiciele zasiadają w zespole interdyscyplinarnym, czy grupach roboczych (por. wyrok NSA z 2 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3700/21, wyrok NSA z 6 października 2021 r. sygn. akt III OSK 4042/21), jednakże doprecyzowanie to nie może ograniczać kręgu podmiotów uprawnionych do uczestnictwa w grupach roboczych z mocy wyżej wskazanych przepisów ustawy. Tymczasem kwestionowany zapis nie tylko wprowadza nieznane u.p.p.r. i bliżej nieokreślone pojęcie "przedstawicieli grup zawodowych związanych z działaniami przemocy w rodzinie", nie określając przy tym - zgodnie z przepisem ustawy - że mają być to specjaliści w dziedzinie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, to w dodatku uzależnia możliwość ich uczestnictwa w pracach grup roboczych od wytypowania przez członków zespołu i zaakceptowania przez przewodniczącego zespołu, choć taki warunek nie został określony przez ustawodawcę. W związku z tym zapis ten nie tylko modyfikuje przepis ustawy, ale także wykracza poza upoważnienie ustawowe przyznane radzie gminy, określone w art. 9a ust. 15 u.p.p.r.
Wszystkie wyżej wskazane naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. W praktyce orzeczniczej przyjmuje się, że przez istotne naruszenie prawa należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nie znajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14,; wyrok NSA z 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 246).
Wobec powyższego na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 i art. 193 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił punkt drugi zaskarżonego wyroku i stwierdził nieważność § 3 ust. 2, 4, 6 załącznika do zaskarżonej uchwały.