Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 7 września 2023 r., sygn. akt IV SAB/Po 51/23, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.N. na bezczynność Dyrektora Społecznej Szkoły Podstawowej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę w całości.
Wyrok zapadł w poniższym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z dnia 7 marca 2023 r. skarżący P. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Społecznej Szkoły Podstawowej [...] w udostępnieniu informacji publicznej w związku z jego wnioskiem z 17 lutego 2023 r.
W uzasadnieniu skargi wskazał, że za pośrednictwem poczty elektronicznej, 17 lutego 2023 r., skierował do organu wniosek o dostęp do informacji publicznej w postaci kopii wszystkich kryteriów (lista priorytetów) jakie były wprowadzone do systemu komputerowego podczas układania planów lekcji wraz z oznaczeniem wagi/priorytetu każdego z kryteriów.
2 marca 2023 r. skarżący otrzymał na adres poczty elektronicznej wiadomość od pełnomocnika Szkoły - r. pr. [...], powołującej się na otrzymane od organu pełnomocnictwo. Pełnomocnik Dyrektora poinformowała skarżącego, że żądana informacja nie należy do kategorii informacji publicznej zatem nie podlega udostępnieniu we wskazanym we wniosku trybie. Wyjaśniła też, że Społeczna Szkoła Podstawowa [...] jest placówką niepubliczną, finansowaną jedynie w części ze środków publicznych. Obowiązki wynikające z ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej placówka winna realizować jedynie w odniesieniu do zadań, które są zadaniami publicznymi lub wydatków, które pokryte są z pieniędzy publicznych, a żądana przez skarżącego informacja nie należy do żadnej z tych kategorii.
Zdaniem skarżącego przedmiotem wniosku jest informacja publiczna. Nie jest przy tym sporne, iż organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Skarżący uznał, iż organ nie odniósł się do wniosku skarżącego pomimo upływu ustawowego terminu, co stanowi naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Społecznej Szkoły Podstawowej [...], wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że przedmiotowy wniosek był kolejnym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, który skarżący złożył do organu w okresie ostatnich 16 miesięcy. I tak, w październiku 2021 r. oraz wrześniu 2022 r. skarżący pytał o kwestie związane z organizacją nauczania w szkole, ze szczególnym uwzględnieniem religii, w tym m.in. o kryteria zastosowane przy układaniu planów lekcji wraz z oznaczeniem wagi/priorytetu każdego z nich. 17 września 2023 r. do organu wpłynęły trzy wnioski, w tym dwa dotyczące organizacji nauczania (powielające pytania z lat ubiegłych) oraz niniejszy wniosek. Podniósł, iż w niniejszej sprawie organ nie pozostawał w bezczynności, bo na gruncie u.d.i.p. bezczynność organu polega na tym, że organ będąc władny w sprawie i zobowiązany do zareagowania na wniosek o dostęp do informacji publicznej wbrew u.d.i.p. nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
W ocenie Dyrektora, w niniejszej sprawie bezsprzecznym jest, że zareagował na wniosek skarżącego i w ustawowym terminie przekazał skarżącemu, za pośrednictwem pełnomocnika, odpowiedź na jego wniosek - wezwanie do wykazania istotności żądanej informacji dla interesu publicznego. Według Dyrektora, bezsprzecznym jest także, że odpowiedź organu, udzielona przez pełnomocnika, dotarła do skarżącego, zatem cel ustawy, jaką jest dostęp do informacji publicznej, został zrealizowany. Potwierdza to zdaniem organu fakt, iż 17 lutego br. skarżący złożył do organu trzy wnioski o udzielenie dostępu do informacji publicznej i na wszystkie trzy odpowiedział pełnomocnik, przy czym na jeden wniosek udostępniono informację zgodnie z żądaniem, i tu skarżący nie oskarżył organu o bezczynność, zaś pozostałe dwie odpowiedzi, na które skarżący nie otrzymał satysfakcjonującej go informacji, zostały przez niego zaskarżone z zarzutem bezczynności.
Tym samym dyrektor uznał, że takie działanie skarżącego nie zasługuje na aprobatę albowiem jasno pokazuje, że jego celem nie jest uzyskanie informacji publicznej, ale nękanie organu powielanymi wnioskami i szukanie pretekstu do wniesienia skargi do sądu.
WSA w Poznaniu uznał, że organ nie dopuścił się bezczynności i skargę oddalił. Sąd I instancji stwierdził, że Dyrektor Społecznej Szkoły Podstawowej [...] jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm.; dalej: "u.d.i.p.") do udostępniania informacji publicznej obowiązane są między innymi podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Natomiast szkoła może być szkołą publiczną albo niepubliczną, która może być zakładana i prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego, inną osobę prawną albo osobę fizyczną (zob. art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, Dz.U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm.). [...] Stowarzyszenie [...] to organizacja prowadząca [...], w skład którego wchodzi Społeczna Szkoła Podstawowa [...]. Stowarzyszenie organizuje i prowadzi własne placówki oświatowo-wychowawcze w związku z realizacją głównego celu, jakim jest nauka, edukacja, oświata i wychowanie (tak Artykuł 7 ust. 1 pkt 2 Statutu Stowarzyszenia). W przedmiotowej sprawie ww. Stowarzyszenie jest podmiotem wykonującym zadania publiczne z zakresu oświaty i wychowania oraz dysponuje majątkiem publicznym w formie środków publicznych z tzw. subwencji oświatowej na dofinansowanie realizacji zadań publicznych (art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 Statutu Szkoły).
Zdaniem Sądu I instancji, warunek podmiotowy obowiązku udostępniania informacji publicznej został zatem spełniony, albowiem Dyrektor niepublicznej szkoły podstawowej jest podmiotem reprezentującym organ prowadzący Społeczną Szkołę Podstawową [...], to jest [...] Stowarzyszenie [...] dysponujące środkami publicznymi na realizację zadania publicznego (art. 1 ust. 1 i 2, art. 11 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 13 ust. 1 i 2 Statutu Szkoły).
Sąd I instancji stwierdził, że plan lekcji w szkole jest informacją publiczną, ponieważ odnosi się do sfery faktów i danych publicznych, wskazując w jaki sposób funkcjonuje szkoła. W § 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1604) wskazano jakie przesłanki powinien uwzględniać plan lekcji (równomierne obciążenie uczniów zajęciami w poszczególnych dniach tygodnia, zróżnicowanie zajęć w każdym dniu, możliwości psychofizyczne uczniów podejmowania intensywnego wysiłku umysłowego w ciągu dnia).
Sąd I instancji nie podzielił jednak stanowiska skarżącego dotyczącego żądanych informacji. Tym samym podzielił stanowisko podmiotu zobowiązanego, wedle którego, kryteria, priorytety przy ustalaniu planu lekcji nie mają charakteru informacji publicznej. Stanowią swoiste przesłanki, wytyczne służące dopiero wytworzeniu informacji publicznej jaką jest plan lekcji. Założenia do sporządzenia planu lekcji wprawdzie służą realizacji zadania publicznego szkoły, ale dopiero określają przyjęcie konkretnego kierunku działania podmiotu zobowiązanego w danej sprawie w celu wytworzenia informacji publicznej.
Należy je ocenić w kategoriach gromadzenia, czy uzgadniania poglądów i stanowisk, które mają służyć wytworzeniu informacji o określonej treści. WSA w Poznaniu stwierdził też, że przedmiotem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej nie są informacje o charakterze technicznym, roboczym, które stanowią pewien proces rozważań, etap przyjęcia ostatecznego stanowiska w danej sprawie, której efektem jest wytworzenie informacji publicznej. W przypadku kryteriów, priorytetów przy układaniu planu można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej.
W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że kryteria (lista priorytetów) wprowadzane do systemu komputerowego podczas układania planów lekcji nie stanowią informacji publicznej. Po pierwsze, nie jest określona ich forma, co oznacza, że mogą to być jedynie ustne ustalenia. Możliwe jest także, że kryteria te były elementem procesu myślowego pracownika lub zespołu pracowników, który konstruował plan lekcji. Po drugie, niezależnie od formy, informacje te mają charakter techniczny i służą w procesie wytworzenia planu lekcji. Dlatego, zdaniem Sądu, efekt tego procesu, w postaci gotowego planu lekcji, który reguluje sposób funkcjonowania szkoły, jak już wskazywano - stanowi informację publiczną, ale udostępnienia tej informacji wnioskodawca w niniejszej sprawie się nie domagał.
Co więcej, jak podkreśli Sąd I instancji, kryteria te mogą stanowić pewien techniczny wybór opcji w systemie komputerowym. Sąd zaznaczył także, że jego wątpliwości budzi to, jak takie kryteria techniczne wprowadzane do systemu komputerowego miałyby stanowić konkretną informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie ustawy ? Przy czym, jak wyjaśnił, skarżący domaga się udostępnienia ich kopii.
Z tych wszystkich przyczyn, Sąd I instancji stwierdził brak bezczynności po stronie podmiotu zobowiązanego. Wedłg Sądu I instancji, Dyrektor poinformował bowiem skarżącego przed upływem 14-dniowego terminu na załatwienie wniosku, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną. Załatwił zatem wniosek w terminie i w przewidzianej ustawą formie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty przez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku i orzeczenie o kosztach postępowania. Alternatywnie, wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Poznaniu. Oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania a to: art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - przez oddalenie skargi na bezczynność pomimo nieudostępnienia informacji publicznej w terminie ustawowym;
- 2. przepisów postępowania, co mogło mleć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne ustalenie, iż "kryteria (lista priorytetów) jakie były wprowadzone do systemu komputerowego podczas układania planów lekcji wraz z oznaczeniem wagi/priorytetu każdego z kryteriów" nie mają określonej formy utrwalenia;
- 3. prawa materialnego, a to: art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.d.i.p. "art. 6 ust. 1 pkł 3 lit. a) i b)" - przez ich niewłaściwą wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż "kryteria (lista priorytetów) jakie były wprowadzone do systemu komputerowego podczas układania planów lekcji z oznaczeniem wagi/priorytetu każdego z kryteriów" nie stanowią informacji publicznej, chociaż są to informacje o organizacji oraz trybie działania organu, a więc stanowią informację publiczną.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor podniósł, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, wnioskowane przez skarżącego informacje miały określoną formę. Skoro są one wprowadzane do systemu komputerowego, to system taki ma określony interfejs. To ten interfejs pozwala na wprowadzenie kryteriów w formie alfanumerycznej – przez określenie wartości wyrażonych słowami lub liczbami. Wskazał też na błędną kwalifikację żądanych przez skarżącego informacji publicznych jako informacji technicznych. Przywołał w tym zakresie wyrok z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 836/21 oraz w wyrok z 26 maja 2022 r. sygn. akt III OSK 1189/21 Naczelnego Sądu Administracyjnego, w uzasadnieniach których to wyroków znalazło się stwierdzenie, że odpowiednio zaprogramowane narzędzia informatyczne mogą zastępować ludzi w wykonywaniu zadań publicznych w formach i sposobach daleko wykraczających poza zwykłe "techniczne" ułatwienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Jako zasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.d.i.p. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż żądane informacje w postaci kryteriów (listy priorytetów) jakie były wprowadzone do systemu komputerowego podczas układania planów lekcji wraz z oznaczeniem wagi/priorytetu każdego z kryteriów, nie stanowią informacji publicznej oraz przez błędne ustalenie, iż przedmiotowe kryteria nie mają określonej formy utrwalenia.
W sprawie nie jest sporne, że Dyrektor szkoły jako adresat wniosku jest podmiotowo zobowiązany do udostępniania posiadanej informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p.). Sąd I instancji uznał również, że informację publiczną stanowi plan lekcji, natomiast kryteria i priorytety układania tego planu nie stanowią takiej informacji, ponieważ mają charakter techniczny i roboczy.
Na wstępie zaakcentować trzeba, że w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Pojęcie informacji publicznej jest pojęciem niedookreślonym. Na gruncie powyższego przepisu za informację publiczną należy uznać każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań.
Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji (wyrok NSA z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 317/21, LEX nr 3184899). Jednocześnie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. należy wykładać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, przewidującym, że w skład prawa dostępu do informacji publicznej wchodzi m.in. uprawnienie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to niewątpliwie ma na celu zagwarantowanie jawności życia publicznego oraz transparentności działania organów władzy publicznej. Jak słusznie ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 7/13 (pub. orzeczenia.nsa.gov.pl) "[t]ransparentność działań organów władzy publicznej i poddanie tych działań kontroli społecznej może przyczynić się do poprawy standardów dotyczących ochrony praw obywatelskich, przestrzegania przepisów prawa, poprawy relacji w stosunkach obywatel - państwo i wreszcie budować zaufanie do organów władzy publicznej". Tym samym treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w powiązaniu z normą konstytucyjną przesądzają o przyjęciu szerokiej wykładni pojęcia "informacji publicznej".
Co do zasady wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. Informacją tą mogą być nie tylko dane zawarte w akcie prawnym regulującym funkcjonowanie szkół, a także te informacje, które dotyczą trybu działania ww. podmiotów w praktyce ich funkcjonowania
Jak już wskazał Sąd I instancji Minister Edukacji Narodowej i Sportu w § 4 rozporządzenia z 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. z 2020 r., poz. 1604) określił jakie przesłanki powinien uwzględniać plan lekcji, tj. równomierne obciążenie uczniów zajęciami w poszczególnych dniach tygodnia, zróżnicowanie zajęć w każdym dniu, możliwości psychofizyczne uczniów podejmowania intensywnego wysiłku umysłowego w ciągu dnia. Zatem część przesłanek tworzenia planu lekcji prawodawca uregulował w przepisach prawa. Przesłanki te nie mają charakteru wyczerpującego i organ tworzący plan lekcji może zastosować inne przesłanki przy tworzeniu planu lekcji. Już choćby z tego względu nie sposób przyjąć, za Sądem I instancji, że inne przesłanki a wśród nich kryteria i priorytety przyjęte przez organ przy tworzeniu planu lekcji w szkole, w której wykonuje się zadania publiczne w zakresie oświaty, nie stanowią sprawy publicznej.
W tym miejscu należy też wskazać na nietrafność stanowiska Sądu I instancji, zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że kryteria i priorytety układania planu lekcji nie mają określonej formy co oznacza zdaniem tego Sądu, że mogą to być jedynie ustne ustalenia. Trudno dociec na czym Sąd I instancji oparł to ustalenie, ponieważ organ w toku postępowania (także kasacyjnego) nie kwestionował, że posiada żądaną informację, nie wskazywał, że nie ma możliwości wykonania kopii lub wydruku tej informacji. Organ twierdził tylko, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Dyrektor szkoły nie zaprzecza również, że takie kryteria i priorytety zostały ustalone i wprowadzone do systemu informatycznego (komputerowego). Skoro tak, to należy zauważyć, że każdy taki system ma określony interfejs (oprogramowanie pozwalające na połączenie ze sobą dwóch (lub więcej) urządzeń lub programów, które bez niego nie mogłyby ze sobą współpracować).
Ten interfejs pozwala na wprowadzenie kryteriów i priorytetów w formie alfanumerycznej (system kodu składający się ze znaków A-Z i cyfr 0-9) – przez określenie wartości wyrażonych słowami lub liczbami. Zatem i z tego względu nie sposób przyjąć za Sądem I instancji, że kryteria i priorytety przy układaniu planu lekcji zostały wprowadzone do systemu komputerowego ustnie i brak było możliwości wykonania ich kopii w formie nadającej się do udostępnienia skarżącemu.
Nie można również zgodzić się z Sądem I instancji, że wnioskowane kryteria i priorytety wprowadzone do systemu komputerowego podczas układania planów lekcji stanowią li tylko informację roboczą i techniczną. Jak to słusznie podnosi autor skargi kasacyjnej, należy powołać się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące algorytmu i kodu źródłowego Systemu Losowego Przydziału spraw, tj. systemu losowego przydzielania spraw sędziom sądów powszechnych. W obszernych wywodach zawartych w wyroku z 19 kwietnia 2021 r. (sygn. akt. III OSK 1189/21) oraz w wyroku z 26 maja 2022 r. (sygn. akt III OSK 1189/21) NSA wskazał i wyjaśnił, że odpowiednio zaprogramowane narzędzia informatyczne mogą zastępować ludzi w wykonywaniu zadań publicznych w formach i sposobach daleko wykraczających poza zwykłe techniczne ułatwienia. Odnosząc te rozważania do niniejszej sprawy, zasadnym jest stwierdzenie, iż kryteria i priorytety wprowadzone do systemu komputerowego podczas układania planów lekcji wraz z oznaczeniem ich wagi, o udostępnienie których wnosił skarżący, determinują sposób funkcjonowania organu, zatem stanowią informację publiczną.
Dodatkowo, odnosząc się do poglądu Sądu pierwszej instancji o braku przymiotu informacji publicznej w odniesieniu do informacji technicznych, należy wskazać, że jak wyjaśnił już Naczelny Sąd Administracyjny w jednym ze swoich orzeczeń "granica tego rodzaju ocen jest bardzo płynna. Informacje z pozoru techniczne mogą bowiem służyć realizacji celów przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ocena w tym zakresie, z uwagi na niedookreślony charakter tego czy mamy do czynienia z informacją ze sfery technicznej, czy też informacją już spełniającą cechy informacji publicznej, może zatem przysparzać znacznych trudności.
W związku z tym niezmiernie ważne – zdaniem NSA – jest każdorazowe, indywidualne i uwzględniające konkretne okoliczności sprawy, analizowanie zgłoszonego żądania udostępnienia danych, które z pozoru mogą mieć charakter techniczny" (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2254/13).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to, że ciąg czynności zmierzających do utworzenia planu lekcji realizuje program komputerowy i z tego względu ma on charakter techniczny, nie może pozbawiać informacji o kryteriach i priorytetach tworzenia planów lekcji charakteru informacji publicznej. Bowiem wprowadzenie odpowiednich kryteriów wpływa bezpośrednio na rezultat operacji wykonywanej przy pomocy programu komputerowego. Niewątpliwie kryteria i priorytety wprowadzone do systemu komputerowego, w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowią jedynie informacji technicznej, ale są wyrazem procedury ściśle związanej z bezpośrednią sytuacją uczniów uczęszczających do tej szkoły i ich rodziców. Techniczny charakter tej informacji wynika wyłącznie z postępu technologicznego.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym także sama okoliczność, że założenia do sporządzenia planu lekcji określają przyjęcie konkretnego kierunku działania organu a ciąg czynności zmierzający do ustalenia planu lekcji, realizuje program techniczny, nie oznacza, że informacja w tym przedmiocie ma charakter wyłącznie roboczy a nie charakter informacji publicznej. Ocena w tym zakresie powinna być oparta na indywidualnych okolicznościach danej sprawy, z uwzględnieniem funkcjonalnego spojrzenia na żądaną informację. Końcowa ocena kryteriów i priorytetów jako informacji publicznej zależy od przedmiotu danego programu i jego roli w procesie realizacji zadań publicznych realizowanych przez podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Rola systemu komputerowego dalece wykracza poza rolę programu wspomagającego pracę organu, automatyzując w pewnym zakresie funkcjonowanie podmiotów wykonujących zadania publiczne.
Dostęp do założeń (kryteriów i priorytetów) tworzenia planu lekcji przy pomocy programu komputerowego uzasadniony jest nie troską o techniczną poprawność jego działania, a kontrolą społeczną zgodności układania planu lekcji z przepisami prawa. W szczególności z zasadami dotyczącymi równomiernego obciążenia uczniów zajęciami w poszczególnych dniach tygodnia, zróżnicowania zajęć w każdym dniu, możliwości psychofizycznych uczniów podejmowania przez nich intensywnego wysiłku umysłowego w ciągu dnia, rozplanowania tzw. okienek między lekcjami bez dyskryminacji lub uprzywilejowania pewnych grup uczniów.
Reasumując, sposób ustalania planu lekcji przez program informatyczny na podstawie kryteriów i priorytetów, z nadaniem im odpowiedniej wagi - prowadzi do wniosku, że ustalone przez organ kryteria i priorytety mają związek z funkcjonowaniem (organizacją) organu, która to działalność stanowi sprawę publiczną. Skoro tak, to wzgląd na przejrzystość życia społecznego i prawidłowość funkcjonowania organu przemawia za uznaniem żądanych wnioskiem z 17 lutego 2023 r. informacji za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.d.i.p.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w dobie automatyzacji wykonywania zadań publicznych szczególnie istotną kwestią jest prawidłowość funkcjonowania programów komputerowych, automatyzujących wykonywanie zadań publicznych i zgodność wyników pracy systemów komputerowych z prawem. Uwzględnienia wymaga bowiem fakt, że coraz częściej rzetelność działania podmiotów wykonujących zadania publiczne – mająca wpływ na sytuację prawną jednostki w tym prawa podstawowe jednostki - zależeć będzie nie od działania człowieka, a właśnie od sposobu zaprojektowania danego zagadnienia w programie komputerowym wykorzystywanym przez organ władzy publicznej.
Teza, jakoby informacje na temat kryteriów i priorytetów wykorzystywanych przy tworzeniu planów lekcji przez organy szkół stanowiły jedynie narzędzie techniczne i robocze, abstrahuje od praktycznego wpływu tego rodzaju czynników w wykorzystywaniu programów komputerowych w realizacji zadań publicznych (tu w zakresie oświaty). W sytuacji, w której narzędzia komputerowe będą jeszcze szerzej wykorzystywane bezpośrednio przy podejmowaniu decyzji o wolnościach i prawach jednostki, kwestia ta nie pozostaje bez wpływu przy interpretacji pojęcia informacji o sprawach publicznych. Informacje o konstrukcji programu informatycznego odpowiedzialnego za tworzenie planu lekcji ma znaczenie z punktu widzenia realizacji praw uczniów i ich rodziców. Publiczny dostęp do kryteriów i priorytetów wykorzystywanych przy tworzeniu planów lekcji może umożliwić obywatelom zweryfikowanie, czy rzeczywiście narzędzia te nie naruszają ich praw.
W konsekwencji za słuszny należy uznać też zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Bowiem, skoro organ w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nie udostępnił żądanej informacji publicznej lub nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, to Sąd niezasadnie oddalił skargę.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 188 p.p.s.a. ją uwzględnił i uchylił zaskarżony wyrok a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę.
Wyżej wykazano, że żądana wnioskiem z 17 lutego 2023 r. informacja ma walor informacji o sprawach publicznych. Dlatego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Dyrektora Społecznej Szkoły Podstawowej [...] do rozpoznania tego wniosku w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że organ ten dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 17 lutego 2023 r.
Ponadto na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że bezczynność Dyrektora Społecznej Szkoły Podstawowej [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z sytuacją taką nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W sytuacji skomplikowanej kwalifikacji żądanej informacji, naruszenie prawa dokonane przez organ nie miało charakteru oczywistego. Tym samym brak było podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez organ.
O kosztach postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.