Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 czerwca 2021 r., II SA/Wa 1894/20 oddalił skargę J.M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z 20 lipca 2020 r., nr 58 w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Komendant Miejski Policji w [...] (dalej: "KMP w [...]") rozkazem personalnym z 15 marca 2018 r. nr 393, na podstawie art. 32 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm., dalej: "ustawa o Policji") oraz § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm., dalej: "rozporządzenie MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r."), 31 marca 2018 r. zwolnił J.M. (dalej: "skarżący") z zajmowanego stanowiska służbowego [...], przeniósł z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komisariacie Policji [...] w [...] i 1 kwietnia 2018 r. mianował skarżącego na stanowisko służbowe [...] tegoż Komisariatu w [...] grupie uposażenia zasadniczego w kwocie [...] złotych wynikającej z mnożnika [...] kwoty bazowej, określonej w ustawie budżetowej na rok 2018 dla funkcjonariuszy Policji, z dodatkiem służbowym w dotychczasowej kwocie. Decyzja stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji.
Wnioskiem z 23 marca 2020 r. KPM w [...] zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: "KWP w [...]" lub "organ pierwszej instancji") o stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego z 15 marca 2018 r., nr 393 jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazał, iż wydając ww. rozkaz personalny przyjął przy ustalaniu stawki uposażenia, że stanowiska [...] w [...], tak jak w komisariatach i komisariatach specjalistycznych Policji, w których liczba etatów wynosi od 61 do 120, należy zakwalifikować jako stanowiska kierownicze oraz samodzielne i uznał, iż policjantom pełniącym służbę na takich stanowiskach przysługuje stawka mnożnika kwoty bazowej ujęta w kolumnie "[...] ", tj. [...], co nie znajduje umocowania w przepisach prawa.
KWP w [...] decyzją z 5 maja 2020 r. nr 2, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność rozkazu personalnego KMP w [...] z dnia 15 marca 2018 r,. nadając tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w oparciu o art. 108 § 1 k.p.a.
Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z 20 lipca 2020 r. nr 58, uchylił decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego KMP w [...] z 15 marca 2018 r., nr 393 w zakresie zwolnienia skarżącego 31 marca 2018 r. z zajmowanego stanowiska, przeniesienia z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komisariacie Policji [...] i mianowania 1 kwietnia 2018 r. na stanowisko służbowe [...] - w [...] grupie zaszeregowania z dodatkiem służbowym w dotychczasowej kwocie i w powyższej części umorzył postępowanie pierwszej instancji; w pozostałej części, tj. dotyczącej stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego KMP w [...] z 15 marca 2018 r., nr 393 w zakresie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego w wysokości [...] zł wyrażonej w postaci mnożnika [...] kwoty bazowej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Motywując decyzję KGP wskazał, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz wyrażona w niej treść załatwienia sprawy stanowią zaprzeczenie obowiązującego stanu prawnego w całości lub w części. Zdaniem KGP, w niniejszej sprawie sytuacja taka miała miejsce, bowiem skarżący nie spełniał zawartej w rozporządzeniu MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. przesłanki uprawniającej go do pobierania uposażenia wynikającego z mnożnika kwoty bazowej przewidzianego dla stanowisk kierowniczych i samodzielnych, gdyż nie pełnił służby na takim stanowisku. W wyniku naruszenia przepisów ustawy o Policji oraz ww. rozporządzenia powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, co stanowiło podstawę eliminacji z obrotu prawnego rozkazu personalnego KMP w [...] z 15 marca 2018 r. nr 393 we wskazanej części.
KGP stwierdził jednocześnie, że KWP w [...], wydając decyzję z 5 maja 2020 r., nr 2 bezzasadnie stwierdził nieważność rozkazu personalnego KMP w [...] z 15 marca 2018 r., nr 393 w całości, a więc również w zakresie zwolnienia skarżącego 31 marca 2018 r. z zajmowanego stanowiska służbowego [...], przeniesienia go z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komisariacie Policji [...] w [...] i mianowania 1 kwietnia 2018 r. na stanowisko [...] - w [...] grupie zaszeregowania z dodatkiem służbowym w dotychczasowej kwocie. Skarżący spełniał bowiem wymogi mianowania na wyższe stanowisko służbowe [...], określone w przepisach ustawy o Policji oraz rozporządzenia MSWiA z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe.
Prawidłowe było również przyznanie wymienionemu dodatku służbowego w danej wysokości (§ 9 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r.). Nadto przeniesienie skarżącego do dalszego pełnienia służby w Komisariacie Policji [...] mieściło się w granicach nadanego KMP w [...] upoważnienia ustawowego i nie naruszało art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji.
W związku z powyższym zdaniem KGP, uzasadnione było uchylenie zaskarżonej decyzji KWP w [...] z 5 maja 2020 r., nr 2 w ww. części i umorzenie w tym zakresie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego - jako bezprzedmiotowego w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją organu odwoławczego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.
W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, uprawnione jest stanowisko organu odwoławczego, że KMP w [...], wydając rozkaz personalny z 15 marca 2018 r. nr 393 w zakresie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego skarżącego w wysokości [...] zł wyrażonej w postaci mnożnika [...] kwoty bazowej, dopuścił się rażącego naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 1a pkt 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ww. rozkazu personalnego.
Sąd pierwszej instancji, powołując się na przepisy ustawy o Policji oraz rozporządzenia MSW z dnia 6 grudnia 2001 r. podniósł, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania rozkazu personalnego KMP w [...] z 15 marca 2018 r., nr 393, wysokość uposażenia przysługującego skarżącemu powinna być ustalona na podstawie § 1 ust. 1a pkt 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w oparciu o mnożnik oznaczony w załączniku nr [...] pod literą "[...] " w związku z załącznikiem nr [...] - Lp. [...], tj. [...] kwoty bazowej. Ustalenie skarżącemu, mianowanemu 1 kwietnia 2018 r. na stanowisko dyżurnego, stawki uposażenia zasadniczego przy uwzględnieniu mnożnika 1,95 kwoty bazowej stanowiło rażące naruszenie ww. przepisów prawa.
W ocenie Sądu ustawa o Policji oraz rozporządzenie wykonawcze są jednoznaczne w swej treści i nie budzą wątpliwości interpretacyjnych. Podkreślił, że rozkaz personalny w przedmiocie mianowania na stanowisko służbowe oraz ustalenia wysokości uposażenia funkcjonariusza ma charakter związany. Oznacza to, że w warunkach ściśle określonych przepisami prawa wadliwe ustalenie wysokości uposażenia wskazuje na oczywisty charakter naruszenia tychże przepisów, a nadto jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia skutków ekonomicznych. Wobec tego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy zasadnie uznał, że wada jaką dotknięty jest rozkaz personalny KMP w [...] z 15 marca 2018 r. ma postać kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co obligowało go do stwierdzenia nieważności tego rozkazu w zaskarżonej części.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Na podstawie art. art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niezasadne jego zastosowanie i uznanie, iż w realiach przedmiotowej sprawy zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego wydanego przez KMP w [...] z 15 marca 2018 r., nr 393, pomimo iż brak było jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż przy wydawaniu rzeczonej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa, mogącego uzasadniać stwierdzenie nieważności tegoż aktu;
- 2. naruszenie art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, polegające na błędnej jego wykładni i w konsekwencji niezasadnym powiązaniu stanowiska kierowniczego lub samodzielnego wyłącznie z kwestią otrzymywanego dodatku służbowego, w sytuacji gdy przyjęta przez Sąd wykładnia pomija zarówno specyfikę samej formacji, w której służbę pełni skarżący, jak również charakter wykonywanej przez niego pracy na stanowisku dyżurnego;
- 3. naruszenie art. 151 p.p.s.a., przejawiające się w niezasadnym jego zastosowaniu, a w konsekwencji oddaleniu skargi na decyzję Komendanta Głównego Policji, podczas gdy rozstrzygnięcie to posiadało istotne uchybienia, których dostrzeżenie skutkować powinno uchyleniem wadliwej decyzji.
Mając na względzie powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto skarżący oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzania rozprawy dla rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej i wniósł o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do oceny, czy zasadnym było uznanie, że w sprawie określenia stawki wysokości uposażenia zasadniczego wyrażonej w postaci mnożnika [...] kwoty bazowej decyzją nr 393 Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 15 marca 2018 r., doszło do rażącego naruszenia prawa.
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, unormowana w art. 156 § 1 k.p.a. oraz przepisach następnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco. W orzecznictwie stwierdza się, że ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji.
W rozpoznawanej sprawie mnożnik kwoty bazowej kształtującej wysokość uposażenia zasadniczego skarżącego został określony na [...] zgodnie z załącznikiem nr [...] lp. [...] kolumna "[...]" do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, co oznaczałoby, że skarżący pełni służbę na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca.
Ustawa o Policji nie definiuje pojęć "stanowisko kierownicze" i "stanowisko samodzielne", natomiast w art. 104 ust. 2 stanowi, iż policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Oznacza to, że na żadnym innym stanowisku taki dodatek nie przysługuje. A contrario, stanowisko, dla którego nie ustalono takiego dodatku, nie jest zatem stanowiskiem kierowniczym ani samodzielnym.
Jak wynika z § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o Policji, dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi na czas pełnienia przez niego służby lub obowiązków na stanowisku służbowym uprawniającym do tego dodatku. Stanowiska służbowe policjantów uprawniające do dodatku funkcyjnego odpowiedniej kategorii, określa tabela stanowiąca załącznik nr 4 do rozporządzenia, co wynika z § 8 ust. 3 ww. rozporządzenia. W tabeli tej nie zostało wymienione stanowisko służbowe dyżurnego Zespołu Dyżurnych. Jednocześnie stosownie do § 1 ust. 1a pkt 2 ww. rozporządzenia MSWiA stawki uposażenia zasadniczego dla grup zaszeregowania od 8 do 14a wymienione w kolumnie oznaczonej lit. B, dotyczą wyłącznie osób pełniących służbę na stanowiskach kierowniczych oraz samodzielnych.
Z treści powyższych przepisów wynika, że prawodawca w sposób jednoznaczny określił, które stanowiska są stanowiskami kierowniczymi albo samodzielnymi. Nie jest możliwym dokonywanie wykładni rozszerzającej tego pojęcia w drodze dowolnego uznania, iż są nimi także inne stanowiska, niewymienione w tej tabeli, które można zaszeregować jako kierownicze bądź samodzielne.
Zwrócić także należy uwagę na zarządzenie Nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji, które określa co należy rozumieć pod pojęciem "stanowisko kierownicze", definiując je jako stanowisko etatowe: kierownika jednostki Policji i jego zastępcy oraz kierownika komórki i jego zastępcy (§ 2 pkt 10). Natomiast zgodnie z § 6 zarządzenia stanowisko samodzielne można utworzyć, jeśli zakres zadań wymaga szczególnych kwalifikacji lub umiejętności zawodowych. W kontekście powyższego zauważenia zatem wymaga, że na stanowisku dyżurnego KP nie są wymagane szczególne kwalifikacje lub umiejętności zawodowe, gdyż minimalne wymagania przewidziane dla tego stanowiska to np. wykształcenie średnie i wykształcenie zawodowe na poziome podstawowym.
Od "stanowiska kierowniczego" należy odróżnić "stanowisko kierowania". Stosownie do § 2 ust. 1 pkt 2 i 3 zarządzenia nr 1173 Komendanta Głównego Policji z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie organizacji służby dyżurnej w jednostkach organizacyjnych Policji, stanowisko kierowania to wyodrębnione, odpowiednio wyposażone i zabezpieczone miejsce, z którego dyżurny, zastępca dyżurnego oraz pomocnik dyżurnego jednostki Policji pełnią służbę dyżurną czyli wykonują przede wszystkim zadania opisane w § 5 ust. 1 zarządzenia nr 1173, tj. zapewniają natychmiastową reakcję Policji na zgłoszone wydarzenie; realizują polecenia dyżurnego jednostki Policji wyższego stopnia; współdziałają z dyżurnymi jednostek Policji, a dyżurny kieruje pracą obsady na stanowisko kierowania. Stanowisko kierowania ma zatem charakter jednostki organizacyjnej Policji zmierzającej do szybkiej reakcji na wydarzenia stanowiące zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego i służącego sprawnemu wykonywaniu zadań przez Policję, ale nie ma ono charakteru, w którym dyżurny działa jak przełożony wobec funkcjonariuszy. Jego kompetencje mają bowiem przede wszystkim charakter koordynujący (por. wyrok NSA z 21 października 2022 r., III OSK 5505/21).
Podkreślenia wymaga, że nie jest dopuszczalna zmiana legalnej definicji, przyjętej w aktach wyższego rzędu przez akty niższego rzędu. Gdyby minister właściwy do spraw wewnętrznych widział możliwość uznania stanowiska dyżurnego jako stanowiska kierowniczego lub samodzielnego ująłby je w tabeli nr 4.
Nie można wobec tego podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, iż co prawda może i przy wydawaniu rozkazu personalnego nr 393 Komendanta Miejskiego Policji w [...] z 15 marca 2018 r. doszło do omyłki, ale nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Wniosek o rażącym naruszeniu prawa wynikał wprawdzie z analizy kilku przepisów prawa zamieszczonych w aktach prawnych różnej rangi (w ustawie oraz rozporządzeniu), ale czytelność tej regulacji prawnej nie budzi żadnych wątpliwości. Nie ma innej możliwości, jak potraktowanie przepisów prawa pragmatycznego dotyczącego stosunku służbowego policjanta jako całości i stosowanie ich we wzajemnych korelacjach. Skoro w przepisach tych zostały zdefiniowane pojęcia "stanowiska kierownicze oraz samodzielne" poprzez ustalenie dla nich dodatku funkcyjnego, to przeczenie temu prowadzić by mogło do destabilizacji pewności i jasności przepisów prawa. § 8 ust. 3 cytowanego rozporządzenia expressis verbis stanowi, że stanowiska służbowe policjantów uprawniające do dodatku funkcyjnego odpowiedniej kategorii określa tabela stanowiąca załącznik nr 4 omawianego rozporządzenia, a zatem ma żadnej wątpliwości, iż dodatek ten przysługuje jedynie tym policjantom, którzy zajmują stanowiska wymienione w tej tabeli.
Zgodzić się należy z organem, iż prawidłowa wykładnia art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, jak też prawidłowa interpretacja przepisów rozporządzenia MSWiA z 6 grudnia 2001 r. nie wymagały podejmowania zawiłej analizy, a jedynie literalnego odczytania i odkodowania tych przepisów, co prowadzi do wniosku, iż Komendant Miejski Policji w [...] działał z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Dlatego też zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 104 ust. 2 ustawy o Policji należy uznać za niezasadne.
Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygniecie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Traktowany jest w orzecznictwie jako przepis o charakterze wynikowym. Może on być tym samym naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie mogła zostać uwzględniona i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.