Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 maja 2021 r., II SA/Wa 1915/20 oddalił skargę S.K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z 6 lipca 2020 r., nr 55 w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.
Komendant Miejski Policji w [...] (dalej: "KMP w [...] ") rozkazem personalnym z 12 lutego 2016 r., nr 155 KMP, na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.; dalej: "ustawa o Policji") oraz § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm.; dalej: "rozporządzenie MSWiA") z 29 lutego 2016 r. zwolnił S.K. (dalej: "skarżący") z zajmowanego stanowiska i jednocześnie z 1 marca 2016 r. mianował go na stanowisko [...] w [...] grupie uposażenia zasadniczego w kwocie [...] złotych, wynikającej z mnożnika [...] kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej na rok 2015 dla funkcjonariuszy Policji z dodatkiem służbowym w dotychczasowej kwocie.
Wnioskiem z 2 kwietnia 2020 r. KMP w [...] wystąpił do organu pierwszej instancji o stwierdzenie nieważności powyższego rozkazu personalnego, jako aktu wydanego z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że wydając rozkaz personalny z 12 lutego 2016 r., nr 155, przyjął przy ustalaniu stawki uposażenia, iż stanowiska [...], tak jak w komisariatach i komisariatach specjalistycznych Policji, w których liczba etatów Policji wynosi od 61 do 120, należy zakwalifikować jako policjantów pełniących służbę na stanowiskach kierowniczych oraz samodzielnych i w konsekwencji uznał, że przysługuje im stawka mnożnika kwoty bazowej ujęta w kolumnie "[...] ", tj. [...]. Powyższe stanowisko nie znajduje jednak umocowania w przepisach prawa.
Komendant Wojewódzki Policji w [...] (dalej: "KWP w [...] " lub "organ pierwszej instancji") decyzją z 5 maja 2020 r., nr 16, mając za podstawę art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność rozkazu personalnego KMP w [...] z 12 lutego 2016 r., nr 155, uznając, iż akt ten został wydany z rażącym naruszeniem prawa. W oparciu o art. 108 § 1 k.p.a. nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ odwoławczy"), po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z 6 lipca 2020 r., nr 55, uchylił powyższą decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego KMP z 12 lutego 2016 r., nr 155 w zakresie zwolnienia skarżącego z 29 lutego 2016 r. z zajmowanego stanowiska i mianowania z 1 marca 2016 r. na stanowisko służbowe [...] – w [...] grupie zaszeregowania z dodatkiem służbowym w dotychczasowej kwocie. W powyższej części KGP umorzył postępowanie pierwszej instancji. Natomiast w pozostałej części, tj. dotyczącej stwierdzenia nieważności ww. rozkazu personalnego w zakresie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego w wysokości [...] zł wyrażonej w postaci mnożnika [...] kwoty bazowej, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej.
Organ odwoławczy stwierdził, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest uznanie, że decyzja zawiera wady o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a w niniejszej sprawie sytuacja taka niewątpliwie ma miejsce, ponieważ skarżący nie spełniał zawartej w rozporządzeniu MSWiA przesłanki uprawniającej go do pobierania uposażenia wynikającego z mnożnika kwoty bazowej przewidzianego dla stanowisk kierowniczych i samodzielnych, gdyż nie pełnił służby na takim stanowisku. Zdaniem KGP, w wyniku wskazanego naruszenia prawa powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wyjaśnił jednocześnie, że brak było podstaw do stwierdzenia przez organ pierwszej instancji nieważności rozkazu personalnego KMP w [...] z 12 lutego 2016 r., nr 155 w całości, czyli także w zakresie zwolnienia skarżącego z 29 lutego 2016 r. z zajmowanego stanowiska i mianowania go z 1 marca 2016 r. na stanowisko [...] – w [...] grupie zaszeregowania z dodatkiem służbowym w dotychczasowej kwocie, bowiem skarżący spełniał wymogi mianowania na wyższe stanowisko służbowe [...].
Skarżący, nie zgadzając się z powyższą decyzją, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego KMP z 12 lutego 2016 r., nr 155 w zakresie ustalenia stawki uposażenia zasadniczego w wysokości [...] zł wyrażonej w postaci mnożnika [...] kwoty bazowej. W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie budzi wątpliwości, że ww. rozkazem personalnym przyznano skarżącemu mnożnik kwoty bazowej z kolumny oznaczonej literą "[...] ", na podstawie załącznika nr 1 rozporządzenia MSWiA, co oznacza, iż stanowisko dyżurnego zakwalifikowano jako stanowisko kierownicze lub samodzielnie.
Sąd pierwszej instancji, powołując się na stosowne przepisy ustawy o Policji oraz rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. wskazał, że trudno wnioskować, że wada prawna rozkazu personalnego nr 155 nie była widoczna. Nie sposób też przyjąć, iż dyżurny kieruje jednostką organizacyjną Policji, posiada uprawnienia piastuna organu itd. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że ww. rozkaz personalny został wydany z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie przepisów rozporządzenia MSWiA, bowiem jego mocą przyznano skarżącemu prawo do pobierania uposażenia wynikającego z mnożnika kwoty bazowej przewidzianego dla stanowisk kierowniczych i samodzielnych, a bezspornym pozostaje fakt, iż skarżący takiego stanowiska nie pełnił. Bezsprzecznie ustalenie stawki uposażenia policjanta pełniącego służbę na stanowisku dyżurnego w wysokości zakwalifikowanej dla stanowiska kierowniczego lub samodzielnego nie znajduje umocowania w przepisach prawa.
Konkludując Sąd pierwszej instancji podniósł, że w niniejszej sprawie wadą nieważności dotknięta była jedynie część rozkazu personalnego KMP z 12 lutego 2016 r., nr 155 - dotycząca ustalenia stawki uposażenia zasadniczego w wysokości [...] zł wyrażonej w postaci mnożnika [...] kwoty bazowej. W pozostałej części (odnoszącej do zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska i mianowania go z 1 marca 2016 r. na stanowisko służbowe [...] – w [...] grupie zaszeregowania z dodatkiem służbowym w dotychczasowej kwocie) ww. rozkaz personalny nie był wadliwy.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem, zaskarżył go w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "p.p.s.a. ") zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- 1. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez niezasadne jego zastosowanie i uznanie, iż w realiach przedmiotowej sprawy zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego wydanego przez KMP [...] z 12 lutego 2016 r., nr 155, pomimo iż brak było jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że przy wydawaniu rzeczonej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa, mogącego uzasadniać stwierdzenie nieważności tegoż aktu;
- 2. naruszenie art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, polegające na błędnej jego wykładni i w konsekwencji niezasadnym powiązaniu stanowiska kierowniczego lub samodzielnego wyłącznie z kwestią otrzymywanego dodatku służbowego, w sytuacji gdy przyjęta przez Sąd wykładnia pomija zarówno specyfikę samej formacji, w której służbę pełni skarżący, jak również charakter wykonywanej przez niego pracy na stanowisku dyżurnego;
- 3. naruszenie art. 151 p.p.s.a., przejawiające się w niezasadnym jego zastosowaniu, a w konsekwencji oddaleniu skargi na decyzję Komendanta Głównego Policji, podczas gdy rozstrzygnięcie to posiadało istotne uchybienia, których dostrzeżenie skutkować powinno uchyleniem wadliwej decyzji.
Mając na względzie powyższe skarżący wniósł:
- 1. na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku z 20 maja 2021 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
- 2. na podstawie art. 203 ust. 1 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Ponadto skarżący, na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzania rozprawy dla rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej i wniósł o rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wywołanego tą skargą według norm prawem przepisanych. Jednocześnie wskazał, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną odniósł się do podniesionych przez skarżącego w skardze kasacyjnej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do oceny, czy zasadnym było uznanie, że w sprawie określenia stawki wysokości uposażenia zasadniczego wyrażonej w postaci mnożnika [...] kwoty bazowej decyzją nr 155 Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 12 lutego 2016 r., doszło do rażącego naruszenia prawa.
Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, unormowana w art. 156 § 1 k.p.a. oraz przepisach następnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji muszą być interpretowane w sposób ścisły czy wręcz ścieśniająco. W orzecznictwie stwierdza się, że ich zaistnienie powinno być bezsporne i mieć oczywisty charakter, co podkreśla wyjątkowość tej instytucji.
W rozpoznawanej sprawie mnożnik kwoty bazowej kształtującej wysokość uposażenia zasadniczego skarżącego został określony na [...] zgodnie z załącznikiem nr [...] lp. [...] kolumna "[...]" do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, co oznaczałoby, że skarżący pełni służbę na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca.
Ustawa o Policji nie definiuje pojęć "stanowisko kierownicze" i "stanowisko samodzielne", natomiast w art. 104 ust. 2 stanowi, iż policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Oznacza to, że na żadnym innym stanowisku taki dodatek nie przysługuje.
A contrario stanowisko, dla którego nie ustalono takiego dodatku, nie jest zatem stanowiskiem kierowniczym ani samodzielnym.
Jak wynika z § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 101 ust. 2 ustawy o Policji, dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi na czas pełnienia przez niego służby lub obowiązków na stanowisku służbowym uprawniającym do tego dodatku. Stanowiska służbowe policjantów uprawniające do dodatku funkcyjnego odpowiedniej kategorii, określa tabela stanowiąca załącznik nr 4 do rozporządzenia, co wynika z § [...] ust. [...] ww. rozporządzenia. W tabeli tej nie zostało wymienione stanowisko służbowe [...]. Jednocześnie stosownie do § 1 ust. 1a pkt 2 ww. rozporządzenia MSWiA stawki uposażenia zasadniczego dla grup zaszeregowania od 8 do 14a ujęte w kolumnie oznaczonej lit. [...], dotyczą wyłącznie osób pełniących służbę na stanowiskach kierowniczych oraz samodzielnych.
Z treści powyższych przepisów wynika, że prawodawca w sposób jednoznaczny określił, które stanowiska są stanowiskami kierowniczymi albo samodzielnymi. Nie jest możliwym dokonywanie wykładni rozszerzającej tego pojęcia w drodze dowolnego uznania, iż są nimi także inne stanowiska, niewymienione w tej tabeli, które można zaszeregować jako kierownicze bądź samodzielne.
Zwrócić także należy uwagę na zarządzenie Nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji, które określa co należy rozumieć pod pojęciem "stanowisko kierownicze", definiując je jako stanowisko etatowe: kierownika jednostki Policji i jego zastępcy oraz kierownika komórki i jego zastępcy (§ 2 pkt 10). Natomiast zgodnie z § 6 zarządzenia stanowisko samodzielne można utworzyć, jeśli zakres zadań wymaga szczególnych kwalifikacji lub umiejętności zawodowych. W kontekście powyższego zauważenia zatem wymaga, że na stanowisku dyżurnego KP nie są wymagane szczególne kwalifikacje lub umiejętności zawodowe, gdyż minimalne wymagania przewidziane dla tego stanowiska to np. wykształcenie średnie i wykształcenie zawodowe na poziome podstawowym.
Od "stanowiska kierowniczego" należy odróżnić "stanowisko kierowania". Stosownie do § 2 ust. 1 pkt 2 i 3 zarządzenia nr 1173 Komendanta Głównego Policji z dnia 10 listopada 2004 r. w sprawie organizacji służby dyżurnej w jednostkach organizacyjnych Policji, stanowisko kierowania to wyodrębnione, odpowiednio wyposażone i zabezpieczone miejscu, z którego dyżurny, zastępca dyżurnego oraz pomocnik dyżurnego jednostki Policji pełnią służbę dyżurną czyli wykonują przede wszystkim zadania opisane w § 5 ust. 1 zarządzenia nr 1173, tj. zapewniają natychmiastową reakcję Policji na zgłoszone wydarzenie; realizują polecenia dyżurnego jednostki Policji wyższego stopnia; współdziałają z dyżurnymi jednostek Policji, a dyżurny kieruje pracą obsady na stanowisko kierowania. Stanowisko kierowania ma zatem charakter jednostki organizacyjnej Policji zmierzającej do szybkiej reakcji na wydarzenia stanowiące zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego i służącego sprawnemu wykonywaniu zadań przez Policję, ale nie ma ono charakteru, w którym dyżurny działa jak przełożony wobec funkcjonariuszy. Jego kompetencje mają bowiem przede wszystkim charakter koordynujący (por. wyrok NSA z 21 października 2022 r., III OSK 5505/21).
Podkreślenia wymaga, że nie jest dopuszczalna zmiana legalnej definicji, przyjętej w aktach wyższego rzędu przez akty niższego rzędu. Gdyby minister właściwy do spraw wewnętrznych widział możliwość uznania stanowiska dyżurnego jako stanowiska kierowniczego lub samodzielnego ująłby je w tabeli nr 4.
Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, iż co prawda może i przy wydawaniu rozkazu personalnego nr 155 Komendanta Miejskiego Policji w [...] z 12 lutego 2016 r. doszło do omyłki, ale nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Wniosek o rażącym naruszeniu prawa wynikał wprawdzie z analizy kilku przepisów prawa zamieszczonych w aktach prawnych różnej rangi (w ustawie oraz rozporządzeniu), ale czytelność tej regulacji prawnej nie budzi żadnych wątpliwości. Nie ma innej możliwości, jak potraktowanie przepisów prawa pragmatycznego dotyczącego stosunku służbowego policjanta jako całości i stosowanie ich we wzajemnych korelacjach. Skoro w przepisach tych zostały zdefiniowane pojęcia "stanowiska kierownicze oraz samodzielne" poprzez ustalenie dla nich dodatku funkcyjnego, to przeczenie temu prowadzić by mogło do destabilizacji pewności i jasności przepisów prawa. § 8 ust. 3 cytowanego rozporządzenia expressis verbis stanowi, że stanowiska służbowe policjantów uprawniające do dodatku funkcyjnego odpowiedniej kategorii określa tabela stanowiąca załącznik nr 4 omawianego rozporządzenia, a zatem ma żadnej wątpliwości, iż dodatek ten przysługuje jedynie tym policjantom, którzy zajmują stanowiska wymienione w tej tabeli.
Zgodzić się należy z organem, iż prawidłowa wykładnia art. 104 ust. 2 ustawy o Policji, jak też prawidłowa interpretacja przepisów rozporządzenia MSWiA z 6 grudnia 2001 r., nie wymagały podejmowania zawiłej analizy, a jedynie literalnego odczytania i odkodowania tych przepisów, co prowadzi do wniosku, iż Komendant Miejski Policji w [...] działał z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Dlatego też zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 104 ust. 2 ustawy o Policji należy uznać za niezasadne.
Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Z treści tego przepisu wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygniecie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Traktowany jest w orzecznictwie jako przepis o charakterze wynikowym. Może on być tym samym naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie mogła zostać uwzględniona i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a.