Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 740/20 oddalił skargę A. C. na bezczynność Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 24 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Mailem z dnia 24 stycznia 2020 r. A. C., wskazując jako podstawę prawną swojego żądania art. 61 Konstytucji, zwróciła się do Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie z wnioskiem o udzielenie informacji m.in. w zakresie:
- 1. Czy wobec mec. B. N. było lub jest prowadzone postępowanie dyscyplinarne?
- 2. skan rozstrzygnięcia (jeżeli postępowanie zakończono),
- 3. wniosek rzecznika dyscyplinarnego w powyższej sprawie,
- 4. wniosek/i o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w powyższej sprawie.
Pismem z dnia 30 stycznia 2020 r. Rzecznik Dyscyplinarny poinformował wnioskodawczynię o tym, że odpowiedź zostanie jej udzielona do dnia 29 lutego 2020r.
Pismem z dnia 24 lutego 2020 r., wysłanym wnioskodawczyni na wskazany przez nią adres e-mail, Rzecznik Dyscyplinarny Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie poinformował wnioskodawczynię, że nie jest możliwe zrealizowanie jej wniosku, gdyż żądane prze nią informacje nie stanowią informacji publicznej.
A. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Rzecznik Dyscyplinarny Izby Radców Prawnych w Warszawie wnosił o oddalenie skargi w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie wniosek z dnia 24 stycznia 2020 r. nie miał charakteru wniosku o udzielenie informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił ocenę organu, iż skarżąca domaga się de facto udostępnienia akt postępowania dyscyplinarnego. Natomiast zgodnie z art. 741 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 75; zwana dalej: "u.r.p.") "w sprawach nieuregulowanych w ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego". Obowiązek udostępnienia akt postępowania dyscyplinarnego jest więc ograniczony z uwagi na regulacje zawarte w k.p.k., zwłaszcza w art. 156 k.p.k.
Sąd I instancji uwzględnił także stanowisko NSA zawarte w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. I OPS 7/13, zgodnie z którym: "żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust.1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwana dalej: u.d.i.p.)."
Ponadto przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k. są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie, że w pozostałych przypadkach strona postępowania, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych, niż osoby działające w oparciu o art. 10 u.d.i.p., byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że żądanie skarżącej udostępnienia informacji nie mogło zostać załatwione na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej z tej przyczyny, że informacja taka podlegała udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w k.p.k. Jednocześnie Sąd dokonując przedmiotowej oceny podniósł, że był ograniczony formą i zakresem sformułowania wniosku. Wniosek w postaci zawartej w mailu z dnia 24 stycznia 2020 r. nie stanowił wniosku o udzielnie informacji publicznej z przedstawionych wcześniej przyczyn, a samo zapytanie o to czy było lub jest prowadzone postępowanie przeciwko ww. dotyczy fazy in rem. Wszczęcie postępowania nie musi przełożyć się na przedstawienie zarzutów dyscyplinarnych. Na tym etapie (in rem) nawet pytanie z pkt 1 nie stanowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to: art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. - przez dowolną zmianę przez WSA w Warszawie treści wniosku skarżącej, to jest bezpodstawne i nieuzasadnione przyjęcie, iż domagała się ona udostępnienia jej całości akt postępowania dyscyplinarnego, chociaż skarżąca wnioskowała o konkretne dokumenty z tych akt;
- 2. prawa materialnego, a to: art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e i f u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP - przez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż informacje o sprawowaniu władzy dyscyplinarnej oraz o wykonywaniu zawodu zaufania publicznego nie stanowią informacji o sprawach publicznych, chociaż informację taką niewątpliwie stanowią.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty przez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącej oraz orzeczenie o kosztach, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych, a także zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jako nieuzasadnione ocenić należy zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie bezczynności Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 24 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten dokonał analizy wniesionego przez skarżącego wniosku oraz czynności podejmowanych w tym zakresie przez Rzecznika Dyscyplinarnego Okręgowej Izby Radców Prawnych w Warszawie. Wprawdzie wnioskodawczyni nie żądała udostępnienia "akt postępowania dyscyplinarnego", jako całości, ale sformułowane we wniosku żądania (udostępnienia skanu rozstrzygnięcia (jeżeli postępowanie zakończono), wniosku rzecznika dyscyplinarnego, wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego w sprawie) dotyczą dokumentów, które w takich aktach się znajdują.
Oznacza to, że de facto wnioskodawczyni żądała udostępnienia dokumentów z akt spraw dyscyplinarnych. W tym zakresie Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje, a nie akta czy znajdujące się w nich dokumenty (Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sadowoadministracyjnym, Hanna Knysiak - Molczyk, Warszawa 2013, s 191).
Jednocześnie Sąd I instancji powołał się regulację zawartą w art. 156 § 5 k.p.k., który poprzez art. 741 pkt 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych znajduje tu swoje zastosowanie. Przepisy k.p.k. regulują dostęp do akt i wydawania z nich odpisów poszczególnych dokumentów także przez inne osoby niż strony postępowania. Jak podkreślono w powołanej uchwale I OPS 7/13, "art. 156 § 1 k.p.k. prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania odpisów przyznaje stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym i podmiotowi określonemu w art. 416 k.p.k. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępniane również innym osobom. Chociaż przepis nie stanowi tego expressis verbis, należy przyjąć, że dotyczy on akt sądowych zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania. Przepisy art. 156 § 5 i 5a k.p.k. odnoszą się do postępowania przygotowawczego."
Nie sposób także podzielić zarzutu naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. zgodnie, z którym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Samo wydanie wyroku o treści odmiennej niż oczekiwała tego skarżąca nie sposób zakwalifikować jako naruszenie zasadę reformationis in peius. Należy wyjaśnić, że oceniając materiał dowodowy w sprawie poddanej kontroli sądu czy interpretując przepisy prawa procesowego i materialnego mające w niej zastosowanie, sąd administracyjny nie jest władny naruszyć zakaz z art. 134 § 2 p.p.s.a.
Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08).
Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza samo w sobie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Również zarzuty naruszenia prawa materialnego a to: art. 1 ust. 1 u.d.i.p., art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. e i f u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP - przez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż informacje o sprawowaniu władzy dyscyplinarnej oraz o wykonywaniu zawodu zaufania publicznego nie stanowią informacji o sprawach publicznych, chociaż informację taką niewątpliwie stanowią – nie zasługują na uwzględnienie.
Po pierwsze, Sąd I instancji nie dokonywał wykładni powyższych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.
Po drugie Sąd I instancji, wbrew twierdzeniu strony skarżącej kasacyjnie, nie przyjął, że żądane informacje w całości nie stanowią informacji o sprawach publicznych. Wręcz przeciwnie wyraźnie wskazał, że wniosek nie mógł zostać załatwiony "na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej" z wyżej wskazanych przyczyn, a "informacja taka podlegała udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w k.p.k." Jedynie odnośnie pkt 1 wniosku z dnia 24 stycznia 2020 r. tj. czy wobec mec. B. N. było lub jest prowadzone postępowanie dyscyplinarne nie stanowi informacji publicznej, gdyż "samo zapytanie o to czy było lub jest prowadzone postępowanie przeciwko ww. dotyczy fazy in rem. Wszczęcie postępowania nie musi przełożyć się na przedstawienie zarzutów dyscyplinarnych. Na tym etapie (in rem) nawet pytanie z pkt 1 nie stanowi informacji publicznej."
Abstrahując od powyższej argumentacji wskazać należy, za poglądem wyrażonym przez NSA w wyroku z 19 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 1855/19, że "informacją publiczną jest także informacja, czy wobec konkretnej osoby toczyło się (czy też nie toczyło się) postępowanie dyscyplinarne, czy było prowadzone postępowanie dowodowe, czy zostały przedstawione zarzuty i sprawa została skierowana do sądu dyscyplinarnego, czy umorzono postępowanie, czy odmówiono wszczęcia postępowania, (...) O ile ponad wszelką wątpliwość niespersonalizowana informacja o rozstrzygnięciach zapadłych w postępowaniu dyscyplinarnym, jak i informacja o sposobie wykonywania władzy dyscyplinarnej jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ponieważ jest informacją o działalności podmiotów w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP), to należy mieć na uwadze, że wniosek o udostępnienie informacji o skonkretyzowanym i zindywidualizowanym rezultacie wykonywania tej władzy, tj. rezultacie dotyczącym konkretnych osób wskazanych z imienia i nazwiska nie jest tożsamy z wnioskiem o udostępnienie informacji o sposobie wykonywania władzy dyscyplinarnej mieszczącym się w granicach pojęcia sprawy publicznej.
Wniosek taki w istocie skierowany jest na uzyskanie wiedzy o sposobie i rezultacie kształtowania i ukształtowania w drodze orzeczeń dyscyplinarnych sytuacji prawnych konkretnych osób, a nie o mechanizmach charakteryzujących działalność adresata wniosku w zakresie wykonywania przezeń zadań władzy publicznej, bądź szerzej zadań publicznych, a jako taki dotyka w sposób bezpośredni sfery ad personam (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10; z dnia 6 grudnia 2019 r., I OSK 3429/18; z dnia 27 września 2019 r., I OSK 2710/17; z dnia 18 września 2018 r., I OSK 2434/16; z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 1586/16; z dnia 19 grudnia 2017 r., I OSK 1380/17, w których zakwestionowano publiczny charakter informacji ad personam). Pytanie o informację dotyczącą wiedzy o sposobie i rezultacie kształtowania i ukształtowania w drodze orzeczeń dyscyplinarnych sytuacji prawnych konkretnych osób, jest pytaniem ad personam, i nie jest skierowane na uzyskanie wiedzy o mechanizmach charakteryzujących działalność adresata wniosku w zakresie wykonywania przezeń zadań władzy publicznej, bądź szerzej zadań publicznych.
Dla uzyskania informacji o tego rodzaju mechanizmach nie jest konieczna wiedza o tym, czy wobec konkretnej osoby toczyło się postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, czy też jaki był przebieg tego postępowania w indywidulanych sprawach poszczególnych osób."
Z powołanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany zarzutami skargi kasacyjnej i nie znajdując podstaw do ich uwzględnienia, zobligowany był do jej oddalenia w oparciu o art. 184 p.p.s.a.