Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w Szczecinie (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Pile Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 22 lutego 2021 r. w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód za 2021 r.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że informacją roczną z 19 stycznia 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Pile ustalił skarżącemu opłatę stałą w wysokości 147 zł za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych – Jezioro Cegielnia w km 154+415, m. Wałcz, gm. Wałcz, za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. Jako podstawę informacji organ powołał art. 271 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.).
Skarżący złożył reklamację.
Decyzją z 22 lutego 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Pile określił skarżącemu za okres od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2021 r. opłatę stałą w wysokości 147 zł za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych – Jezioro Cegielnia w km 154+415-155+542, m. Wałcz, gm. Wałcz.
Organ wskazał, że podstawę ustalenia opłaty stałej stanowiło pozwolenie wodnoprawne z 28 listopada 2018 r. Skarżący korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego zobowiązany jest ponosić opłatę za usługi wodne.
Skarżący wniósł skargę na decyzję z 22 lutego 2021 r.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że spór sprowadzał się do ustalenia, czy w sytuacji zmiany ex lege właściciela drogi następuje zmiana zobowiązanego do ponoszenia stałej opłaty wodnej.
Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 470) odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepis ten ma charakter przepisu lex specialis, rozstrzyga bowiem o zmianie kategorii drogi publicznej w sposób całkowicie odmienny od ogólnych zasad przewidzianych przepisami ustawy o drogach publicznych i niezależny od woli podmiotów zainteresowanych. Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych zarządcą dróg wojewódzkich jest zarząd województwa. W przepisie art. 20 i art. 20a ustawy o drogach publicznych wskazano obowiązki zarządcy drogi. Nie wynika z nich przejęcie z mocy prawa obowiązków i praw wynikających z pozwoleń. Z regulacji Prawa wodnego wynika, że opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić podmioty korzystające z usług wodnych (art. 298 ust. 1 Prawa wodnego), według zasady "korzystający/zanieczyszczający płaci".
W tej sprawie pozwolenie wodnoprawne na usługi wodne obejmujące odprowadzanie do wód Jezioro Cegielnia skarżący uzyskał na okres 20 lat, liczony od dnia, w którym decyzja z 28 listopada 2018 r. stała się ostateczna. Przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego przez następcę prawnego następuje na wniosek następcy prawnego (art. 411 ust. 1, 2 i 3 Prawa wodnego). Przeniesienie pozwolenia wodnoprawnego na rzecz innego podmiotu, który przejmuje wszystkie warunki określone w tym pozwoleniu wodnoprawnym następuje na wniosek podmiotu, na rzecz którego przenoszone jest pozwolenie wodnoprawne (art. 411a ust. 1 i 4 Prawa wodnego). Zgodnie z art. 188 ust. 5 Prawa wodnego. organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych, w drodze decyzji, stwierdza wygaśnięcie decyzji, o której mowa w art. 188 ust. 3 Prawa wodnego, jeżeli stwierdzi trwałe ustanie odnoszenia korzyści z urządzeń wodnych.
W ocenie Sądu I instancji, z powołanych przepisów wynika, że zmiana podmiotu korzystającego z praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego następuje co do zasady na wniosek, a nie z urzędu. W tej sprawie doszło ex lege do zmiany zarządcy drogi, co w zdaniem skarżącego skutkuje zmianą podmiotu korzystającego z pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem Sądu I instancji, takie stanowisko nie jest zasadne w świetle cytowanych wyżej przepisów Prawa wodnego. Przepisy Prawa wodnego, jak i ustawy o drogach publicznych nie umożliwiają bowiem uznania, że z mocy prawa przeszły na rzecz zarządu województwa prawa i obowiązki wynikające z aktualnego pozwolenia wodnoprawnego. Zmiana zarządcy drogi nie oznacza też, że do odprowadzania do wód nie dochodzi.
Skarżący nie wykazał, że nie korzysta z uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego oraz że nie ma realnej możliwości wykonywania swoich uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto skarżący nie przedłożył dokumentów, z których wynikałoby oddanie do ruchu obwodnicy miasta Wałcz (w reklamacji wskazano na drogę nr 10, a w skardze nr 6). Nie wyjaśnił również przyczyn, dla których nie wystąpiono do organu o przeniesienie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego na nowego zarządcę drogi. Organ wodnoprawny w niniejszej sprawie, jedynie z uwagi na wskazany przez skarżącą przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, nie miał podstaw do uznania, że skarżący nie ma realnej możliwości wykonywania uprawnień wynikających z obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
W pierwszej kolejności skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. "art. 145 § 1 pkt 1 lit." ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego oraz art. 10 ust. 5, art. 20 i art. 20a ustawy o drogach publicznych. W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem powołanych przepisów prawa materialnego.
Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, błędną wykładnię art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, przez uznanie, że zaliczenie, na podstawie tego przepisu, drogi publicznej do innej kategorii dróg, nie rodzi skutku w postaci generalnej sukcesji administracyjnoprawnej.
Po drugie, błędną wykładnią art. 20 i art. 20a ustawy o drogach publicznych, przez uznanie, że odprowadzanie wód z drogi nie mieści się w obowiązku zarządcy drogi polegającym na utrzymaniu nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Ponadto, na skutek błędnej wykładni powołanych przepisów Sąd I instancji doszedł do wniosku, że skoro w przepisach tych nie wskazano, jako obowiązku zarządcy drogi "przejęcia z mocy prawa obowiązków i prawa wynikających z pozwoleń" to prawa te i obowiązki pozostają obowiązkami dotychczasowego zarządcy niezależnie od zmiany kategorii drogi publicznej w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych.
Po trzecie, błędną wykładnię art. 2 pkt 38 dyrektywy 200/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275 – dalej: Ramowa Dyrektywa Wodna) w związku z art. 9 ust. 3, art. 35 ust. 1 i 3 pkt 7 oraz art. 298 pkt 1 i art. 268 ust. 1 pkt 3a Prawa wodnego, przez uznanie, że podmiotem zobowiązanym do ponoszenia opłat nie jest podmiot korzystający ze środowiska, ale podmiot, dla którego wydane zostało pozwolenie wodnoprawne;
Po czwarte, błędną wykładnię art.271 ust. 4 pkt 1 i 5 ustawy Prawo wodne. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji dokonał wykładni tych przepisów w sposób fragmentaryczny z oderwaniem od pozostałych przepisów tej ustawy.
Po piąte, niewłaściwe zastosowanie art. 271 ust. 4 pkt 1 pkt 5 Prawa wodnego, w konsekwencji błędnego przyjęcia, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłat jest podmiot, któremu udzielono pozwolenia wodnoprawnego, podczas gdy jedynie wysokość opłaty zależna jest od danych zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, a także zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania za obie instancje z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.
Skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Zarządu Zlewni w Pile wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym.
Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Istota zarzutów kasacyjnych w tej sprawie sprowadza się do kwestionowania ustalenia Sądu I instancji, zgodnie z którym w tej sprawie nie nastąpiło przejście praw i obowiązków wynikających z wydanego na rzecz skarżącego pozwolenia wodnoprawnego z 28 listopada 2018 r. w konsekwencji zmiany kategorii drogi i związanej z tym zmiany zarządcy tej drogi.
Przepisy Prawa wodnego przewidują możliwość przejścia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego na następcę prawnego zakładu, który to pozwolenie wodnoprawne uzyskał. Wynika to z art. 411 ust. 1 Prawa wodnego, który stanowi, że następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia. Organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych potwierdza, w drodze decyzji, przejęcie przez następcę prawnego praw i obowiązków wynikających z tego pozwolenia (art. 411 ust. 2 Prawa wodnego). Pojęcie "potwierdzenie" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W języku polskim zwrot ten oznacza "stwierdzenie lub poświadczenie prawdziwości, wiarygodności albo istnienia czegoś".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z art. 411 ust. 1 Prawa wodnego wynika, że następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia. Jest to więc przejęcie praw i obowiązków z mocy samego prawa, co oznacza, że w momencie zdarzenia prawnego, którego skutkiem jest następstwo prawne, następuje przejście praw i obowiązków związanych z pozwoleniem wodnoprawnym na następcę, bez względu na to czy następca wystąpił z wnioskiem o przeniesienie decyzji - pozwolenia wodnoprawnego na jego rzecz. Organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego tylko potwierdza przejęcie prawa i obowiązków na następcę prawnego, co oznacza deklaratywne, formalne potwierdzenie już zaistniałych faktów z mocy prawa. Z treści art. 411 ustawy nie wynika, żeby ustawodawca uzależnił skuteczne przejęcie praw i obowiązków związanych z pozwoleniem wodnoprawnym przez następcę prawnego od wydania stosownej decyzji potwierdzającej tę okoliczność, czyli aby nadał decyzji charakter konstytutywny.
Za powyższą wykładnią omawianego przepisu przemawia nie tylko wykładania językowa, ale także celowościowa. Ustawodawca nakłada określone obowiązki, w tym obowiązek uiszczanie opłat za korzystanie z usług wodnych na podmioty korzystające z zasobów wodnych.
W art. 411 ust. 1 Prawa wodnego ustawodawca posługuję się pojęciem "zakład", które zostało zdefiniowane w art. 16 pkt 73 Prawa wodnego. Przez zakład należy rozumieć podmioty korzystające z wód w ramach usług wodnych, wykonujące urządzenia wodne lub wykonujące inne działania wymagające zgody wodnoprawnej. Definicji tej odpowiada zarówno pierwotny adresat pozwolenia wodnoprawnego, którym był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, jak i zarząd województwa jako zarządca dróg zaliczanych do kategorii dróg wojewódzkich. Przepis art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych określa prawa i obowiązki zarządcy drogi, do których należą sprawy związane z zakresu planowania, budowy, przebudowy, utrzymania i ochrony dróg, a które to obowiązki zostały uszczegółowione w art. 20 i następnym tej ustawy. Z tak szeroko pojętym zarządem drogi jest związane również korzystanie z usług wodnych w rozumieniu art. 35 ust. 3 Prawa wodnego, w tym odprowadzanie wód opadowych i roztopowych.
Na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych następuje zmiana zarządcy drogi w związku ze zmianą jej kategorii, więc nowy zarządca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki dotychczasowego zarządcy z chwilą przekazania zarządu z mocy prawa, w tym przejmuje prawa i obowiązki wynikające z pozwolenia wodnoprawnego. Chodzi zatem o przejście wszystkich praw i obowiązków na nowego zarządcę drogi, najbardziej zbliżonego swym charakterem do sukcesji uniwersalnej. Powyższe następstwo prawne związane jest ze zmianą adresata pozwolenia wodnoprawnego, zgodnie z art. 411 ust. 1 Prawa wodnego.
Tym samym skierowanie zaskarżonej decyzji do skarżącego stanowiło naruszenie powołanych przepisów. Wobec powyższego na uwzględnienie zasługują zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych oraz art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego, a także powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 411 ust. 1 Prawa wodnego. W tej sprawie, w związku ze zmianą kategorii drogi i przekazania jej pod zarząd innemu podmiotowi zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, skarżący przestał być beneficjentem pozwolenia wodnoprawnego.
Należy mieć także na uwadze, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego, opłatę za usługi wodne są zobowiązane ponosić podmioty korzystające z tych usług, a zgodnie z art. 389 pkt 1 tej ustawy na usługi wodne wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Wobec mającego miejsce w tej sprawie następstwa prawnego w rozumieniu art. 411 ust. 1 Prawa wodnego, beneficjentem praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego nie jest aktualnie skarżący, ale nowy zarządca drogi. Przepis art. 298 pkt 1 Prawa wodnego nie pozwala bowiem na przyjęcie, że podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłaty za usługi wodne jest w każdym przypadku adresat pozwolenia wodnoprawnego. Stosownie bowiem do art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego, opłaty za usługi wodne uiszcza się za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast.
Analogiczne rozwiązanie prawne przewiduje art. 271 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego. Ustawodawca powiązał zatem obowiązek ponoszenia opłat za usługi wodne z korzystaniem z wód. Organ uprawniony do ustalenia opłaty stałej nie może poprzestać wyłącznie na fakcie uzyskania przez podmiot pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ dopiero okoliczność korzystania przez podmiot z takiej usługi uprawnia organ do nałożenia opłaty, co wynika z art. 298 pkt 1 i art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a) Prawa wodnego. Natomiast obciążenie tego rodzaju opłatą jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy z usługi wodnej korzysta nie adresat pozwolenia wodnoprawnego, a inny podmiot.
Wobec tego stwierdzić należy, że brak było podstaw prawnych, by obciążać opłatą skarżącego uwzględniając także wynikającą z art. 9 ust. 3 Prawa wodnego zasadę, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.
Powyższe oznacza, że na uwzględnienie zasługiwały zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie art. 9 ust. 3, art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a), art. 271 ust. 4 pkt 1 i art. 298 pkt 1 Prawa wodnego, a także art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych.
Pozostałe zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.
Zarzut naruszenia "art. 145 § 1 pkt 1 lit." p.p.s.a. został błędnie sformułowany, ponieważ skarżący nie wskazał właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Również zarzut naruszenia art. 20 i art. 20a ustawy o drogach publicznych nie został prawidłowo sformułowany, ponieważ przepisy te dzielą się na jednostki redakcyjne, które powinny zostać precyzyjnie wskazane, a czego skarżący nie uczynił.
Zarzut naruszenia art. 2 pkt 38 Ramowej Dyrektywy Wodnej nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ przepis ten stanowi definicję usług wodnych, a nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane, że pozwolenie wodnoprawne zostało wydane dla tego rodzaju usług obejmujących odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód. Z tego samego powodu na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 35 ust. 1 i 3 pkt 7 Prawa wodnego.
Należy ponadto zauważyć, że w zaskarżonym wyroku skarżący został błędnie określony jako Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, podczas gdy zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o drogach publicznych centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych, do którego należy między innymi wykonywanie zadań zarządcy dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Natomiast Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest urzędem obsługującym organ jakim jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad i jako taka nie może być adresatem decyzji ustalającej wysokość opłaty stałej. Uchybienie to powinno podlegać sprostowaniu, co nie było jednak w tej sprawie konieczne z uwagi na uchylenie zarówno zaskarżonego wyroku, jak i zaskarżonej decyzji.
Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.