Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 7044/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Bd 144/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.J. (dalej: "Skarżący") na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy (dalej: "KWP") z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Organu I instancji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z [...] października 2020 r. Komendant Miejski Policji w T. (dalej: "KMP") odmówił Skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy za 2006 rok.

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego od powyższej decyzji, KWP decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji KWP przywołał art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej: "ustawa z 14 sierpnia 2020 r."), oraz zmieniony na podstawie powołanej ustawy art. 115 a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm., dalej: "ustawa o Policji"). Zdaniem KWP, z uwagi na brzmienie powyższych przepisów ustawy z 14 sierpnia 2020 r. oraz fakt wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, przepis art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ww. ustawą nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Oznacza to, że nie ma podstawy uprawniającej do wyrównania wysokości ekwiwalentu do wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia, albowiem właściwy organ wypłacił ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przed dniem 6 listopada 2018 r.

W skardze do WSA na powyższą decyzję Skarżący zarzucił w szczególności naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji poprzez pominięcie treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. K 7/15, a przez to pozbawienie Skarżącego gwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu w formie ekwiwalentu pieniężnego.

Skarżący zażądał uchylenia decyzji Organów obu instancji oraz zobowiązania Organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania równoważnika finansowego w określonym terminie.

W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję KMP.

W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Wyrok ten opublikowany został w Dzienniku Ustaw w dniu 6 listopada 2018 r. pod poz. 2102.

WSA wyjaśnił, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym utrata mocy obowiązującej aktu normatywnego, o której mowa w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP oznacza, że wyrok Trybunału ma skutki retroaktywne, zatem przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny nie może być stosowany, poczynając od daty jego uchwalenia. Zatem skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, jest przyjęcie, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, od dnia wejścia niekonstytucyjnej regulacji w życie, tj. od 19 października 2001 r.

W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, co oznacza, że musi mieć ona realnie zagwarantowany skutek w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Niedopuszczalne jest ograniczenie zasady wzruszalności aktów stosowania prawa wynikającej wprost z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, jak uczyniono to literalnie w przepisie art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. Art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi konstytucyjną gwarancję uprawnienia funkcjonariusza Policji do uzyskania ponownego rozstrzygnięcia jego sprawy dotyczącej ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w nowym, ukształtowanym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stanie prawnym.

Wobec powyższego, skoro przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, Skarżący może dochodzić roszczenia należnego jej z mocy art. 114 ust 1 pkt 2 ustawy o Policji, zgodnie ze standardem konstytucyjnym, żądając jego wyrównania.

Dokonując wykładni art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., w oparciu o które podjęta została zaskarżona decyzja, WSA doszedł do przekonania, że mamy w tym przypadku do czynienia z wtórną niekonstytucyjnością normy odkodowanej z obu tych przepisów. Wtórna niekonstytucyjność ma miejsce, gdy nastąpiła zmiana stanu prawnego, ale nowa norma nadal nie odpowiada zasadom określonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącym kontrolowanej wcześniej przez Trybunał, poprzedniej normy prawnej. W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się, że oczywistość niezgodności przepisu z Konstytucją RP oraz z uprzednią wypowiedzią Trybunału Konstytucyjnego stanowią wystarczające przesłanki do odmowy przez sąd zastosowania przepisów ustawy.

W ocenie WSA nie może budzić wątpliwości, że stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, niekonstytucyjność normy wywodzonej z kontrolowanego wówczas art. 115a ustawy o Policji, odnosi się nadal do normy, jaką należy zrekonstruować z treści obowiązującego aktualnie art. 115a tej ustawy (w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 14 sierpnia 2020 r.) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. WSA podkreślił, że stwierdzona oczywista, wtórna niekonstytucyjność nie dotyczy nowej normy prawnej w całości, tj. w zakresie określenia sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, gdyż ten - co do zasady - został dostosowany do wymogów konstytucyjnych zgodnie z wyrokiem Trybunału (art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą) - ale części tej normy, która w art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. ograniczyła czasowe ramy jej zastosowania.

Policjanci zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw (czyli przed 6 listopada 2018 r.), nie mogą bowiem skutecznie skorzystać z regulacji zgodnych z art. 66 ust. 2 Konstytucji i określonych w aktualnie obowiązującym art. 115a ustawy o Policji, gdyż ustawodawca postanowił, że wobec nich zastosowanie ma art. 115a w brzmieniu uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją.

Wobec powyższego WSA na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, jako naruszających prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zawartego w skardze żądania "zobowiązania organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami", WSA nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Przepis art. 145a § 1 p.p.s.a. dotyczy przede wszystkim spraw załatwianych w formie decyzji lub postanowienia. Uwzględnienie wniosku Skarżącego przez Organ nie sprowadza się natomiast do wydania decyzji lub postanowienia, lecz do dokonania czynności materialno-technicznej, polegającej na wypłacie wyrównania otrzymanego już ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

WSA nakazał, aby rozpoznając sprawę ponownie, Organ miał na uwadze przedstawioną ocenę prawną, wedle której art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. nie może stanowić przeszkody do zastosowania w stanie sprawy art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r., z uwzględnieniem brzmienia art. 107 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji.

KWP wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku - zaskarżając go w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "p.p.s.a."):

1. 1) naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisu art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. oraz 115a ustawy o Policji w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i art. 135 p.p.s.a. zamiast zastosowanego przez WSA art. 190 ust.4 Konstytucji RP oraz 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i art. 135 p.p.s.a. w sytuacji, gdy organy administracyjne obu instancji wydały decyzje po wejściu w życie (tj. po 1 października 2020 r.) ustawy z 14 sierpnia 2020 r., która wprowadza stosowne normy ustawowe regulujące wysokość i zasady wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, niebędących ponadto przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w zakresie ich konstytucyjności, co pozostaje także w sprzeczności z art. 7 Konstytucji RP oraz z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej "k.p.a.")
2. 2) naruszenie przepisów art. 141 § 4 i 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na:
3. - uwzględnieniu skargi strony skarżącej i wydaniu przez WSA wyroku z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 144/21 w oparciu o art. 190 ust.4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji w związku z art. art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a. i art. 135 p.p.s.a. podczas, gdy z uwagi na wprowadzone z dniem 1 października 2020 r. przepisy art. 9 ust. 1 ustawy 14 sierpnia 2020 r. brak było podstaw do jej uwzględnienia w aspekcie wydania w przedmiotowej sprawie decyzji przez organy administracyjne obu instancji po wejściu w życie ww. przepisów (tj. po 1 października 2020 r.), niebędących ponadto przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, co do ich konstytucyjności, co sprzeczne jest z art. 7 Konstytucji RP oraz z art. 6 k.p.a.,
4. - nieustosunkowaniu się w uzasadnieniu do ww. wyroku do argumentów podniesionych przez organ w odpowiedzi na skargę w zakresie konieczności zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., co pozostaje w zgodności z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., a jedynie powołanie się przez WSA na oczywistą niekonstytucyjność 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r., czego nie orzekł Trybunał Konstytucyjny, a co pozostaje w jego zakresie orzekania,
5. - zawarciu w uzasadnieniu do ww. wyroku wskazówek co do dalszego postępowania zawierających wytyczne w zakresie rozważenia, czy na podstawie art. 107 ust. 2 ustawy o Policji nie zaszły wyjątkowe okoliczności w przedmiocie wyliczenia i wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop ze wskazaniem, że przepis art. 9 ust. 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. nie stanowi przeszkody do zastosowania w niniejszej sprawie art. 115 a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r., podczas gdy ww. przepis art. 9 ust 1 ustawy z 14 sierpnia 2020 r. jest przepisem prawa wiążącym organy, którego niekonstytucyjność nie została stwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny.

Mając na uwadze powyższe zarzuty KWP wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przedmiotowej sprawy, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie Organ wskazał, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej KWP przedstawił argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zasadniczy problem zaistniały w przedmiotowej sprawie odnosi się do art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej przy czym Sąd pierwszej instancji przyjął, że w zakresie w jakim przepis ten nakazuje stosowanie art. 115a ustawy o Policji w jego niekonstytucyjnym brzmieniu stwierdzonym wyrokiem TK z 30 października 2018 r., K 7/15 w odniesieniu do niekonstytucyjnego przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami, jest niekonstytucyjny, co uprawnia go do odmowy jego stosowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji o konieczności pominięcia stosowania w sprawie regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie jest prawidłowe, tym niemniej wyrok pomimo błędnego w tym zakresie uzasadnienia odpowiada prawu, co ostatecznie przesądziło o konieczności oddalenia skargi kasacyjnej (art. 184 p.p.s.a.). Wskazać należy, że teoretyczne wywody Sądu pierwszej instancji nie mogły znaleźć zastosowania w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej i to ze względu na różny charakter norm wynikających z art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu sprzed wyroku TK z 30 października 2018 r. i z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej (na co zwracał uwagę WSA w Białymstoku w uzasadnieniu postanowienia z 21 stycznia 2021 r., II SA/Bk 866/20), jak i z uwagi na przyjętą przez NSA wykładnię art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, wykładnię, która sprowadza się do przyjęcia, że przepis ten w istocie nie odnosi się do "wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu", o którym mowa w art. 115a ustawy o Policji, a zatem nie dotyczy wysokości samego współczynnika (1/30 czy 1/21 "miesięcznego uposażenia wraz z dodatkami o charakterze stałym").

Dotyczy on wyłącznie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy", przez które to zasady należy rozumieć normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Pogląd taki wyrażony został już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 2 czerwca 2023 r., III OSK 5130/21 i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni go podziela. Do takiego wniosku uprawnia bowiem analiza całości regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w szczególności z uwzględnieniem jego zdania drugiego, a także analiza systemowa rozwiązań prawnych odnoszących się do zasad ustalania urlopu przyjętych w ustawie o Policji.

Artykuł 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowi, że "przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". "Ustawą zmienianą w art. 1" ustawy nowelizującej, do której odsyła art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, jest ustawa o Policji.

Wykładnia powyższego przepisu nie powinna ograniczać się wyłącznie do jego zdania pierwszego interpretowanego a contrario, że przepis art. 115a w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu policjantowi zwolnionemu ze służby przed 6 listopada 2018 r. Taki wniosek nie jest uprawniony w kontekście całej regulacji art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w tym treści jego zdania drugiego, a także całej tej regulacji na tle prawidłowej wykładni unormowań Konstytucji RP dotyczących prawa podmiotowego do urlopu. W szczególności istotne jest zdanie drugie powołanego przepisu w którym odwołano się do "zasad" ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powołanego wcześniej orzeczenia przy interpretacji tych zasad należy uwzględnić zarówno charakter ekwiwalentu jako świadczenia równoważnego za niewykorzystany urlop, na co zwracał uwagę Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15, jak i doktrynalne i orzecznicze rozumienie pojęcia "zasad".

Zwrócił też uwagę, że w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania, a ustawa o Policji w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty.

Wobec powyższego należy przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.

I tak, z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji od chwili jej wejścia w życie 10 maja 1990 r. wynika, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zakres prawa do urlopu był w okresie obowiązywania ustawy o Policji normowany według różnych zasad, przy czym gdy chodzi o wymiar urlopu jako determinantę zasad ustalania stosownej, tj. ekwiwalentnej należności pieniężnej za niewykorzystany urlop, wyodrębnić można dwa okresy podlegające różnych zasadom ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Pierwszy okres to okres od wejścia w życie ustawy o Policji do 19 października 2001 r., tj. do dnia wejście w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). W tym okresie wymiar urlopu wypoczynkowego wynosił 30 dni kalendarzowych (art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie do tego czasu (od 24 maja 2001 r.), z treści art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji wynikało, że "Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 1), a "W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 112 ust. 3" (ust. 3).

Z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "Policjant zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy nie wykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie rozumiane jako normy prawne określające zakres prawa do należności pieniężnej za niewykorzystany urlop będący opartą na kryterium ekwiwalentności konsekwencją norm prawnych określających zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, to dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 30 dni kalendarzowych, a zatem mógł również obejmować dni wolne od pracy. Z takimi zasadami ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop powinny być skorelowane normy określające sposób obliczenia wysokości tego ekwiwalentu i jego wypłaty. W omawianym okresie norm takich ustawodawca nie wprowadził, co jednak nie uniemożliwiało wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w oparciu o powyższe zasady jego ustalania.

Drugi okres to okres od 19 października 2001 r., tj. od dnia wejście w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Od tego dnia wymiar urlopu wypoczynkowego wynosi 26 dni roboczych (znowelizowany art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie od tego dnia obowiązywał znowelizowany art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji (do 1 lipca 2019 r.), zgodnie z którym "Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 2), a "W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1" (ust. 3).

Zarazem ze znowelizowanego art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "Policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3" (art. 114 podlegał potem dalszym nowelizacjom). Z tym samym dniem, tj. 19 października 2001 r. zaczął obowiązywać dodany do ustawy o Policji art. 115a, zgodnie z którym "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych. Zasad tych nie zmieniała nieskorelowana z nimi norma zawarta w cytowanym art. 115a ustawy o Policji, która właśnie z powodu braku tej korelacji została wyeliminowana z porządku prawnego z dniem wejścia w życie, tj. z 6 listopada 2018 r., wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdza zatem stanowisko będące wynikiem wykładni przepisów prawa, której dokonywanie leży w kompetencjach podmiotów stosujących prawo, w tym organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.

Biorąc zatem pod uwagę, że przed 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed i po 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji - zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej), zgodnie z którym "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym" nie ma wpływu na charakter tych zasad.

Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym "Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z 30 października 2018 r., K 7/15 stwierdzając, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.

Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".

Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w związku z art. 115a ustawy o Policji jest w istocie zbieżna ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem.

Powyższe uprawniało do przyjęcia, że zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przesądziło to o bezzasadności wszystkich podstaw skargi kasacyjnej skierowanych w całości przeciwko błędnemu stanowisku Sądu pierwszej instancji.

Z tych względów, jak również nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 p.p.s.a. i art. 189 p.p.s.a.) orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 p.p.s.a.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy - art. 175 p.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście skarżący, zatem pismo to nie mogło stanowić podstawy do zwrotu na jego rzecz od skarżącego kasacyjnie organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponownie rozpatrując sprawę wyrównania ekwiwalentu, organy Policji uwzględnią wykładnię prawa zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu i ustalą wysokość należnego skarżącemu ekwiwalentu przy przyjęciu zasad jakie obowiązywały w chwili jego odejścia ze służby ale przy zastosowaniu nowego brzmienia art. 115a ustawy o Policji wprowadzonego ustawą nowelizującą. Różnica pomiędzy tak wyliczoną kwotą, a wypłaconą skarżącemu przy odejściu ze służby powinna być skarżącemu wypłacona w ramach wyrównania wypłaconego świadczenia.

Na podstawie art. 156 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny sprostował sentencję wyroku sądu pierwszej instancji, w ten sposób, że w miejsce oznaczenia daty wydania decyzji w pierwszej instancji "[...] października 2020r." wpisano prawidłowe oznaczenie daty wydania tej decyzji, tj. "[...] października 2020r.".