Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 998/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I); zasądził od E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącej M. S.A. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Z akt sprawy wynika, że M. S.A. z siedzibą w [...] pismem z dnia 9 października 2017 r., na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U z 2015 r., poz. 2058 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."), zwróciła się do E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym postępowania o udzielenie zamówienia na realizację zadania pn.: "[...]", poprzez udostępnienie kserokopii bądź skanów następujących dokumentów:
- 1) ogłoszenie o zamówieniu,
- 2) protokoły z dialogu (negocjacji warunków [...]),
- 3) specyfikacja istotnych warunków zamówienia sporządzona w oparciu o rozwiązania przedstawione podczas dialogu wraz ze wszystkimi załącznikami, w tym projektem umowy,
- 4) protokół z przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wraz z załącznikami,
- 5) złożone w postępowaniu oferty,
- 6) umowa zawarta z wybranym wykonawcą wraz z załącznikami (po jej podpisaniu).
E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.o.i.n., odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie dotyczącym postępowania o udzielenie zamówienia na realizację zadania pn.: "[...]", obejmującej:
- - ogłoszenie o zamówieniu;
- - specyfikację istotnych warunków zamówienia sporządzoną w oparciu o rozwiązania przedstawione podczas dialogu wraz ze wszystkimi załącznikami, w tym projektem umowy.
Jednocześnie poinformowała, że nie posiada – w zakresie dotyczącym postępowania o udzielenie zamówienia na realizację zadania pn.: "[...]" – protokołów z dialogu (negocjacji warunków [...], protokołu z przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wraz z załącznikami, dokumentów ofert złożonych w przedmiotowym postępowaniu, jak również podpisanej umowy z wybranym wykonawcą wraz z załącznikami.
W uzasadnieniu decyzji podała, że informacje, o których mowa w pkt 1 i 3 wniosku, zostały już udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej grupy kapitałowej, do której należy podmiot zobowiązany. Wyjaśniła, że udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej wyłącza obowiązek ponownego jej udostępnienia na wniosek zainteresowanego w trybie art. 10 ust. 1 u.o.i.n.
Odnośnie pkt 2, 4, 5 i 6 wniosku Spółka stwierdziła, że nie jest w posiadaniu wymienionych w nich dokumentów. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są podmioty będące w posiadaniu takiej informacji. Jeżeli adresat wniosku nie posiada żądanej informacji, załatwia wniosek poprzez poinformowanie o tym fakcie wnioskodawcy.
Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. S.A. z siedzibą w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
- - art. 10 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej zwalnia podmiot zobowiązany z obowiązku jej udostępnienia na wniosek podmiotu zainteresowanego, również w sytuacji, gdy na dzień wystąpienia z wnioskiem nie była ona dostępna na stronie BIP;
- - art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie, polegające na odmowie udostępnienia informacji publicznej wnioskowanej przez skarżącą, pomimo ciążącego na podmiocie zobowiązanym obowiązku jej udostępnienia;
- - art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") w zw. z art. 16 ust. 2 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., polegające na braku należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, stanowiące jednocześnie niewyjaśnienie stronie przyczyn, z powodu których podmiot zobowiązany nie posiada dokumentacji przetargowej objętej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.
Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, zobowiązanie Spółki do udostępnienia ogłoszenia o zamówieniu i specyfikacji istotnych warunków zamówienia sporządzonej o rozwiązania przedstawione podczas dialogu wraz ze wszystkimi załącznikami w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, ewentualnie – w przypadku stwierdzenia, iż wnioskowane informacje są udostępnione w BIP podmiotu zobowiązanego – zobowiązanie Spółki do wskazania dokładnego adresu strony internetowej, na której są udostępnione wskazane wyżej informacje w terminie 7 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku, zobowiązanie Spółki do udostępnienia pozostałych informacji wskazanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ewentualnie o zobowiązanie Spółki do złożenia oświadczenia zawierającego informację jaki podmiot jest w posiadaniu wnioskowanych informacji oraz do wyjaśnienia, dlaczego Spółka nie posiada wnioskowanych informacji, a także zasądzenie od Spółki na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że zgodnie z wiedzą posiadaną przez Spółkę, nabytą na podstawie licznych poszukiwań wnioskowanych informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej grupy kapitałowej, do której przynależy podmiot zobowiązany, na dzień złożenia wniosku o udostępnienie opisu przedmiotu zamówienia żądana informacja nie znajdowała się na stronie Biuletynu Informacji Publicznej grupy kapitałowej, co stanowiło przyczynę wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym twierdzenie Spółki [...], że z mocy art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie ma obowiązku udostępnienia tej informacji publicznej na wniosek, nie znajduje odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa. Ziszczenie się przesłanki z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. zachodzi tylko i wyłącznie w przypadku, gdy żądana informacja jest opublikowana na stronie w chwili wystąpienia z wnioskiem lub w chwili rozpatrzenia wniosku.
Odmienna wykładnia byłaby niezgodna z naczelną zasadą jawności informacji publicznej wyrażonej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., w myśl której każda informacja o sprawach publicznych podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach wyrażonych w powołanej ustawie. W ocenie skarżącej Spółki nie budzi wątpliwości, że żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., podlega udostępnieniu na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz znajduje się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego.
Ponadto skarżąca podała, że w jej ocenie, poczynione przez podmiot zobowiązany wyjaśnienia dotyczące nieposiadania pozostałych informacji objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nasuwają poważne wątpliwości w kontekście okoliczności niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1579 ze zm.), zamawiający przechowuje protokół wraz z załącznikami przez okres 4 lat od dnia zakończenia postępowania o udzielenie zamówienia, w sposób gwarantujący jego nienaruszalność. Stosownie do treści art. 96 ust. 2 cyt. ustawy, załącznikami, o których mowa w art. 97 ust. 1, są: oferty, opinie biegłych, oświadczenia, informacja z zebrania w sprawie udzielenia odpowiedzi na pytania wykonawców w zakresie specyfikacji istotnych warunków zamówienia, zawiadomienia, wnioski, inne dokumenty i informacje składane przez zamawiającego i wykonawców oraz umowa w sprawie zamówienia publicznego, tj. informacje, o udostępnienie których zwróciła się skarżąca.
Ponadto z publikacji zamieszczonej w Europejskim Dzienniku Urzędowym TED wynika, iż zamawiającym w postępowaniu o udzielenie zamówienia na realizację zadania pn. "[...]" był podmiot zobowiązany. Zdaniem skarżącej, E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] była zatem obowiązana do dokładnego wyjaśnienia, dlaczego nie posiada informacji, do przechowywania których zobowiązują ją przepisy prawa. Stwierdzenie o nieposiadaniu żądanych informacji w kontekście okoliczności, iż podmiot zobowiązany był zamawiającym, nie stanowi kompleksowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Należało bowiem wskazać jaki podmiot dysponuje żądanymi informacjami lub też złożyć oświadczenie w przedmiocie braku wiedzy w tym zakresie. Niewyjaśnienie tej kwestii uniemożliwia skarżącej zwrócenie się z wnioskiem do organu, który posiada żądaną dokumentację, co stoi w oczywistej sprzeczności z celem ustawy o dostępie do informacji publicznej.
E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a zarzuty przedstawione w skardze oceniła jako bezzasadne. Ponadto podała, że z publikacji, na którą powołuje się skarżąca, zamieszczonej w Europejskim Dzienniku Urzędowym TED, dostęp do dokumentów zamówienia jest ograniczony, a więcej informacji można uzyskać w. E. S.A. z siedzibą w [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W uzasadnieniu wyroku podał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust.
2. Stosownie do treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p., jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.
Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
W świetle art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 u.d.i.p.).
Regulację dotyczącą ograniczenia w zakresie udostępnienia informacji publicznej zawiera art. 5 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2002 r. sygn. akt II SAB 289/02).
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie podmiot zobowiązany rozpatrzył wniosek skarżącej Spółki w ten sposób, że wydał decyzję, w której odmówił udostępnienia informacji publicznej obejmującej w zakresie dotyczącym postępowania o udzielenie zamówienia na realizację zadania pn. "[...]"
- 1. ogłoszenie o zamówieniu,
- 2. specyfikacja istotnych warunków zamówienia sporządzoną w oparciu o rozwiązania przedstawione podczas dialogu wraz ze wszystkimi załącznikami, w tym projektem umowy.
Wskazał, że informacja, o którą zwraca się wnioskodawca została już udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej (pkt 1 i pkt 3 wniosku).
Jednocześnie poinformował wnioskodawcę, że Spółka nie posiada wskazanych protokołów z dialogu (negocjacji warunków [...]), protokołu z przeprowadzonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego wraz z załącznikami, dokumentów ofert złożonych w przedmiotowym postępowaniu, jak również podpisanej umowy zawartej z wybranym wykonawcą wraz z załącznikami (pkt 2, pkt 4, pkt 5 i pkt 6 wniosku).
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wniosek skarżącej co do pkt 2, 4, 5 i 6 został rozpatrzony przez podmiot zobowiązany w sposób nieprawidłowy, gdyż odmową udostępnienia informacji publicznej nie jest wskazanie, że się ich nie posiada. O tym fakcie podmiot zobowiązany winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Podmiot ten nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. Taka forma rozstrzygnięcia jest przypisana takim sytuacjom, w których podmiot zobowiązany odmawia udostępnienia informacji publicznej z uwagi na wystąpienie którejś z przesłanek ograniczających jej udostępnienie. Skoro Spółka nie posiadała żądanych informacji co do pkt 2, 4, 5 i 6 wniosku, to powinna w tym zakresie poinformować wnioskodawcę na piśmie, a nie w formie decyzji administracyjnej.
Taki sposób rozpoznania wniosku strony jest niezgodny z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd administracyjny nie jest władny weryfikować tego, czy podmiot zobowiązany rzeczywiście nie dysponuje wnioskowaną informacją. W razie złożenia nieprawdziwego oświadczenia w tym zakresie istnieją właściwe środki, w tym karne (np. przepis art. 23 u.d.i.p.), pozwalające na weryfikację tego stanowiska, gdyż pozostają one poza kognicją sądu administracyjnego rozpoznającego skargę w zakresie dostępu do informacji publicznej.
Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do pkt 1 i 3 wniosku podał, że w zaskarżonej decyzji podmiot zobowiązany wskazał, iż żądana informacja została już udostępniona na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Z art. 10 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wynika, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Ponadto informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku.
Przepis art. 10 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza tzw. negatywną klauzulę wnioskowego trybu udzielania informacji publicznej. Oznacza to, że adresat wniosku jest zwolniony z obowiązku udostępnienia informacji wyłącznie wówczas, gdy została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. W takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o braku stosowania trybu wnioskowego w związku z ujawnieniem żądanej informacji w Biuletynie. Zawiadomienie to następuje w formie pisemnej, ale nie w decyzji administracyjnej, jak to uczynił w niniejszej sprawie podmiot zobowiązany.
Ponadto, co istotne, żądana informacja powinna być aktualnie dostępna na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Nieskuteczne jest zatem odesłanie do strony Biuletynu w sytuacji, gdy pewne dane były tam umieszczone, ale aktualnie już nie są. Dodatkowo odesłanie takie musi być precyzyjne, żeby wnioskodawca w sposób łatwy mógł dotrzeć do interesujących go informacji. Skoro bowiem podmiot zobowiązany chce się zwolnić z obowiązku udostępnienia informacji na wniosek, to musi wykazać, że zaistniały podstawy do zastosowania art. 10 ust. 1 u.d.i.p. W związku z tym ogólne wskazanie (jak w przedmiotowej sprawie), że informacja, o którą zwrócił się wnioskodawca, została już udostępniona w BIP, nie czyni zadość obowiązkowi wynikającemu z w/w przepisu i nie jest skutecznym odesłaniem.
Z kolei publikacja informacji na innej stronie internetowej – niemającej statusu strony Biuletynu Informacji Publicznej – nie powoduje jej skutecznego udostępnienia. Tym samym w takim przypadku można o taką informację zwrócić się w trybie wnioskowym.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a.") w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. naruszenie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 4 ust. 3 u.d.i.p., poprzez przyjęcie, że wniosek skarżącej Spółki o udostępnienie informacji publicznej w zakresie jego pkt 2, 4, 5, i 6 został rozpatrzony przez podmiot zobowiązany w nieprawidłowy sposób, tj. w drodze decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy podmiot ten poinformował wnioskodawcę o nieposiadaniu przedmiotowej informacji w drodze powiadomienia o tym fakcie w formie pisemnej.
Wskazując na powyższy zarzut wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu. Podała, że w dokumencie, który wnioskodawca otrzymał od podmiotu zobowiązanego w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, zostały zawarte, wyodrębnione w sposób jednoznaczny redakcyjnie:
- 1) czynność prawna – decyzja w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (odmowa udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 3 wniosku),
- 2) powiadomienie w formie pisemnej – informacja w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej (powiadomienie o nieposiadaniu informacji publicznej w zakresie pkt 2, 4, 5, i 6 wniosku).
Obie w/w czynności zostały dokonane w jednym piśmie. Przy czym na wstępie obejmującego je dokumentu zostały wymienione tytuły tych czynności, oddzielone od siebie średnikiem. Zawarcie obu czynności w jednym dokumencie było wyłącznie zabiegiem redakcyjnym, a wymagania formalne stawiane każdej z nich przez przepisy prawa – zostały spełnione. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że odpowiednie stosowanie do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, niebędących organami władzy publicznej, przepisu art. 16 u.d.i.p. oznacza, iż rozstrzygnięcia tych podmiotów niezależnie od tego, czy zostaną formalnie nazwane decyzjami, orzeczeniami, czy po prostu rozstrzygnięciami, względnie nie zostaną opatrzone jakąkolwiek nazwą, winny odpowiadać wymogom określonym w art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. oraz w art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. w zakresie, w jakim wymogi te są adekwatne dla sprawy udostępnienia informacji publicznej.
Od podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a niebędących organami władzy publicznej, nie wymaga się rygorystycznej formy orzeczeń, jakie wydają organy administracji publicznej – ważne jest aby posiadały one wszystkie niezbędne elementy jakie w świetle powołanych przepisów rozstrzygnięcie powinno posiadać (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 2167/16).
M. S.A. z siedzibą w [...], reprezentowana przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdziła, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Na wstępie podać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a więc bez udziału stron postępowania, w oparciu o art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Istota podniesionego w niej zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że wniosek M. S.A. z siedzibą w [...] o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 2, 4, 5, i 6 został rozpatrzony przez podmiot zobowiązany w sposób nieprawidłowy – w drodze decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy podmiot ten poinformował wnioskodawcę o nieposiadaniu przedmiotowej informacji w drodze powiadomienia o tym fakcie w formie pisemnej.
W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż wprawdzie skarżąca kasacyjnie zaskarżony wyrok zaskarżyła w całości, to jednak przedmiotem zarzutu uczyniła, jak wyżej podano, przepisy u.d.i.p., wskazując ich odniesienie wyłącznie do pkt 2, 4, 5 i 6 wniosku M. S.A. z siedzibą w [...] z dnia 9 października 2017 r. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, uchylając zaskarżoną decyzję E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] października 2017 r., rozstrzygał również w odniesieniu do pkt 1 i 3 w/w wniosku, tj. co do ogłoszenia o zamówieniu oraz specyfikacji istotnych warunków zamówienia sporządzonej w oparciu o rozwiązania przedstawione podczas dialogu wraz ze wszystkimi załącznikami, w tym projektem umowy, i w tym zakresie stwierdził, że informacje, o których mowa w pkt 1 i 3 wniosku, zostały już udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej grupy kapitałowej, do której należy podmiot zobowiązany. Oznacza to, że w tym przypadku ta kwestia nie mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważana.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia w zakresie rozpatrzenia przez podmiot zobowiązany pkt 2, 4, 5, i 6 wniosku M. S.A. z siedzibą w [...] z dnia 9 października 2017 r., odpowiada prawu.
Odnosząc się do jedynego zarzutu skargi kasacyjnej podać należy, iż art. 16 ust.1 u.d.i.p. stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej (a takim jest E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]), o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (art. 17 ust. 1 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.
Wskazać należy, iż dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wówczas, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. W sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia, a więc nie jest możliwa realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej, wówczas organ powinien o tym poinformować wnioskodawcę w drodze zwykłego pisma.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, podać należy, iż – wbrew stwierdzeniu Sądu pierwszej instancji – rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji dotyczy wyłącznie pkt 1 i 3 wniosku M. S.A. z siedzibą w [...] z dnia 9 października 2017 r. E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wyraźnie rozdzieliła rozstrzygnięcie w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej obejmującej dokumenty wymienione w pkt 1 i 3 w/w wniosku (co zostało stwierdzone w osnowie decyzji), od jedynie faktu poinformowania strony (niemającego charakteru władczego rozstrzygnięcia) o nieposiadaniu dokumentów wymienionych w pkt 2, 4, 5, i 6 tego wniosku.
Dodatkowo w/w Spółka już w tytule przesłanego wnioskodawcy pisma z dnia [...] października 2017 r. podkreśliła, że zawiera ono w sobie odrębnie "decyzję w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej" oraz "informację w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej", co znalazło odzwierciedlenie w dalszej części tego pisma.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie błędnie przyjął, że informacja podmiotu zobowiązanego – E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] o nieposiadaniu dokumentów wymienionych w pkt 2, 4, 5, i 6 wniosku M. S.A. z siedzibą w [...] z dnia 9 października 2017 r., stanowiła decyzję wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, gdyż – pomimo błędnego w tym zakresie uzasadnienia – w pkt I sentencji zaskarżonego wyroku orzekł o "uchyleniu zaskarżonej decyzji". Skoro, jak już wyżej stwierdzono, kwestia dotycząca jedynie poinformowania (w jednym piśmie) wnioskodawcy o nieposiadaniu informacji publicznej zawartej w pkt 2, 4, 5, i 6 wniosku nie stanowiła decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, to uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji dotyczyło wyłącznie odmowy udostępnienia informacji publicznej określonej w pkt 1 i 3 wniosku, gdyż pismo podmiotu zobowiązanego z dnia [...] października 2017 r. tylko w takim zakresie stanowiło decyzję w rozumieniu art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.
Ta z kolei kwestia – a więc zasadność uchylenia decyzji z dnia [...] października 2017 r. – jak już na wstępie wskazano nie mogła być jednak przez Naczelny Sąd Administracyjny rozważana, z uwagi na brak jakiegokolwiek zarzutu w tym przedmiocie, co musiało skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej.
Jednocześnie ubocznie zauważyć należy, iż odpowiedź podmiotu zobowiązanego o nieposiadaniu wnioskowanej informacji publicznej udzielona w formie zwykłego pisma w istocie nie może sprowadzać się wyłącznie do stwierdzenia o nieposiadaniu żądanej informacji publicznej (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie), lecz musi zawierać dostateczne wyjaśnienie przyczyny takiego stanu rzeczy. Kwestia ta podlega jednak badaniu w przypadku złożenia skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego, a zatem i ona w niniejszej sprawie nie mogła być przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia w zakresie rozpatrzenia przez podmiot zobowiązany pkt 2, 4, 5, i 6 wniosku, odpowiada prawu i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).