Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 sierpnia 2018 r. II SA/Wa 2031/17 oddalił skargę T. Z. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. Z. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
- 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez uznanie, że stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo i sprawa została dostatecznie wyjaśniona, podczas gdy w niniejszym stanie sprawy takie ustalenia nie zostały poczynione, a okoliczności przemawiające na korzyść skarżącego, świadczące o braku jakiegokolwiek wpływu skarżącego na przedmiotowe zdarzenie, nie zostały w żadnym, nawet najmniejszym stopniu uwzględnione;
- b) art. 141 § 4, art. 170, art. 152, art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 77 i 80 k.p.a., poprzez pominięcie przez Sąd faktu istotnego w niniejszych okolicznościach sprawy, a mianowicie faktu istnienia pomiędzy skarżącym a jego kuzynem uporczywego i wieloletniego konfliktu rodzinnego, który to konflikt został przeniesiony przez kuzyna skarżącego w sposób świadomy i celowy na płaszczyznę zawodową skarżącego, aby skarżącego oczernić w oczach jego przełożonych, celowo dążąc do utraty przez skarżącego stanowiska służbowego;
- c) art. 188 p.p.s.a., poprzez wyprowadzenie przez Sąd I instancji wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy, co z kolei stanowi naruszenie przepisów innych niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 p.p.s.a.,
- d) art. 113 § 1, art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez mylne przyjęcie przez WSA w Warszawie, że organy administracyjne słusznie nie analizowały okoliczności niniejszej sprawy od strony ich zawinienia czy też przyczynienia się do ich powstania przez policjanta – skarżącego, gdyż nie były do tego zobligowane, podczas gdy zgodnie z podstawowymi zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego organy administracyjne winny przeprowadzić postępowanie w sposób wnikliwy, dokładny, wszechstronny, z uwzględnieniem dowodów przedkładanych przez stronę, ustosunkowując się przy tym do tychże dowodów i okoliczności podnoszonych przez strony, zmierzając przy tym do wyjaśnienia wszystkich wątpliwości w sprawie, czego organy administracyjne w niniejszej sprawie nie uczyniły;
- e) art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez wadliwą subsumcję materiału dowodowego, dowolną interpretację zebranych dowodów i brak właściwego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji, skutkujące przyjęciem, że dalsze pozostawanie skarżącego w służbie w sposób negatywny wpłynęłoby na wizerunek policji, podczas gdy zdarzenie mające miejsce [...] marca 2017 r., które zainicjowało ostatecznie całą procedurę wydalenia skarżącego ze służby w żaden sposób negatywnie nie wpłynęło na wizerunek policji, co więcej postępowanie karne wyjaśniające okoliczności zdarzenia z [...] marca 2017 r. zostało prawomocnie umorzone wobec braku znamion czynu zabronionego;
- f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez nieuchylenie decyzji mimo istnienia licznych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 2. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie:
- a) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji – poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w świetle ustaleń poczynionych przez organy administracyjne, organy obu instancji słusznie nie analizowały okoliczności sprawy od strony zawinienia ich czy też przyczynienia się do ich powstania przez policjanta, gdyż zdaniem WSA w Warszawie na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, organy te nie były do tego zobligowane;
- b) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w niniejszym stanie sprawy decyduje jedynie interes służby, a nie jednostkowy interes policjanta i chęci pełnienia przez niego służby, podczas gdy przeciwko skarżącemu nigdy nie toczyło się żadne postępowanie karne, co więcej prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] akcentuje, że do oskarżeń pod adresem skarżącego należy podchodzić z szeroko pojętą ostrożnością, albowiem osoby kierujące w/w oskarżenia mają w tym swój interes oparty na konflikcie rodzinnym. Takowe, niewłaściwe zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji prowadzi w konsekwencji do błędnego przyjęcia, że na podstawie jakiegokolwiek bezpodstawnego pomówienia policjanta, należałoby funkcjonariusza policji natychmiast wydalić, z uwagi na "ważny interes służby".
Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o orzeczenie o kosztach zastępstwa procesowego pełnomocnika skarżącego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.
Przede wszystkim zauważyć należy, że zarzuty postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) są bardzo rozbudowane i zostały uzasadnione w znacznej części w oderwaniu od okoliczności tej sprawy (z tego powodu uzasadnienie zarzutów kasacyjnych NSA pominął), z powołaniem się na orzecznictwo wyjaśniające w sposób ogólny zasady postępowania. Ponadto, postawione zarzuty przywołują kilka przepisów na raz, bez dostatecznego wyjaśnienia związku, jaki zachodzi pomiędzy przepisami, których naruszenie skarga kasacyjna zarzuca. Zauważyć w związku z tym należy, że "obowiązek wskazania naruszonych przepisów nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Przyjmowane w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, wymienione przepisy muszą jednak pozostawać ze sobą właśnie w takim związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona.
Zarzut pozbawiony takiego sprecyzowania nie poddaje się rozpoznaniu, albowiem Sąd II instancji nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez NSA we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem" (zob. wyrok NSA z 1 grudnia 2020 r. I OSK 2600/18, LEX nr 3089009).
W niniejszej sprawie autorka skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, jaki jest związek normatywny między art. 141 § 4, art. 170, art. 152 i art. 153 p.p.s.a. (zarzut 1 lit. b), tym bardziej, że żadne wyroki sądów administracyjnych, które byłyby wiążące przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, wcześniej nie zapadły. To samo dotyczy związku między art. 113 § 1 i art. 135 p.p.s.a. (zarzut 1 lit. d), czy między art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 p.p.s.a. (zarzut 1 lit. f). Natomiast art. 188 p.p.s.a. może być stosowany tylko przez Naczelny Sąd Administracyjny, a zatem Sąd I instancji z całą pewnością nie mógł go naruszyć. Pozostałe zarzuty, postawione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, sprowadzają się do braku wyjaśnienia i właściwej oceny okoliczności dotyczących tego, czy powody zwolnienia skarżącego ze służby były przez niego zawinione lub dopuścił się on przewinienia bądź czynu karalnego.
Zarzuty te pozostają w ścisłym związku z wykładnią prawa materialnego, bo z przepisu stanowiącego podstawę materialną kontrolowanego rozstrzygnięcia wynikają procesowe obowiązki organu, co do których zastrzeżenia podniesiono w skardze kasacyjnej (oprócz błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego).
Chodzi o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Skoro w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji użyto zwrotu "policjanta można zwolnić ze służby", to nie ulega wątpliwości, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji. W sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub czy nie została podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać o tym, czy dana osoba powinna nadal pozostać policjantem, czy też słuszne było wykluczenie jej z grona funkcjonariuszy tej formacji. Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby".
Określenia "ważny interes służby" nie zdefiniowano. W powołanym artykule i innych przepisach ustawy o Policji nie zawarto też żadnych wskazówek dotyczących interpretacji tego pojęcia. Oznacza to, że istnienie przesłanki "ważnego interesu służby" musi być rozważane na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. Niezbędne jest przy tym wykazanie realnie istniejącej przyczyny lub szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczących łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie nie jest możliwe. Stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych ani innych zachowań zawinionych przez funkcjonariusza lub niezgodnych z prawem. Może być ono również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta w służbie lub poza nią, o ile takie działania lub ich skutki uniemożliwiają kontynuowanie służby bez uszczerbku dla ważnych interesów formacji (zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 1999 r. II SA 426/99, LEX nr 47389).
W ocenie organu, którą podzielił Sąd I instancji, uznanie, że dalsze pozostawanie skarżącego w służbie negatywnie wpływa na wizerunek społeczny Policji, spowodowane zostało trzema niezależnymi okolicznościami: (1) stawieniem się skarżącego [...] sierpnia 2016 r. do służby w stanie nietrzeźwym i pobraniem wówczas przez niego broni służbowej; orzeczeniem dyscyplinarnym z [...] września 2016 r. skarżący został za powyższe czyny dyscyplinarne skazany na karę obniżenia stanowiska; (2) wpływie do organu od 2016 r. licznych skarg na T. Z. dotyczących wykonywanych przez niego czynności służbowych – spowodowanych, jak wyjaśnia policjant zatargiem z kuzynem z kryminalna przeszłością; (3) zdarzeniem z [...] marca 2017 r. – skarżącemu zarzucono, że pełniąc służbę patrolową zastosował nieuzasadnioną przemoc fizyczną wobec zatrzymanej osoby oraz zarzucono mu, że zaniechał dokonania czynności kontrolno-informacyjnego sprawdzenia innej osoby, którą powinien wylegitymować z uwagi figurowanie tej osoby w KSIP-e.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego część z tych okoliczności mogła stanowić podstawę do uznania, że dalsze pełnienie służby przez skarżącego pozostaje w kolizji z ważnym interesem służby. Co prawda Sąd I instancji nie wyartykułował wyraźnie, na czym polegał wzgląd na ważny interes służby, ale niewątpliwe jest, że długotrwały konflikt z kuzynem, niezależnie od jego podłoża i stopnia zawinienia po każdej ze stron, wywołujący taki skutek, że organy Policji zmuszone są do nieustannego rozpatrywania skarg na swojego funkcjonariusza i przeprowadzania z nim dyscyplinujących rozmów, które nie odnoszą oczekiwanego skutku – osłabia zdolność formacji do wykonywania jej ustawowych zadań.
Ponadto, na tle takiego konfliktu cierpi też wizerunek społeczny Policji, gdyż funkcjonariusz, który (w ramach formacji) zobowiązany jest do ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienia spokoju w miejscach publicznych oraz do zapobiegania popełnianiu przestępstw i wykroczeń (zob. art. 1 ust. 2 ustawy o Policji), sam staje się zarzewiem konfliktów społecznych, gdyż jego reakcje (często emocjonalne) w stosunku do gości kuzyna i jego samego (co wynika z notatek służbowych i rozmów ze skarżącym), stają się podłożem skarg. Poza tym, nie można mówić o nieposzlakowanej opinii (w rozumieniu art. 25 ust. 1 ustawy o Policji) wobec funkcjonariusza, który przez wiele lat nie potrafi ułożyć sobie poprawnych stosunków z osobami z sąsiedztwa, pomijając fakt, że chodzi o kuzyna.
Jeśli do tego dodamy dwa incydenty, o których była mowa wyżej (kara dyscyplinarna za stawienie się do służby w stanie nietrzeźwym i pobranie broni służbowej oraz zaniechanie sprawdzenia kontrolowanej osoby w KSIP), to mimo że za pierwszy z tych czynów kara została już wymierzona – suma szeregu okoliczności czy zdarzeń świadczy łącznie o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie mogło zostać uznane za godzące w ważny interes służby. Tym bardziej, że okresowe oceny służby skarżącego nie wskazują na jego wybitne osiągnięcia w służbie.
W takiej sytuacji bez istotnego wpływu na wynik sprawy pozostają okoliczności, z których wynika, że to kuzyn został skazany za pobicie skarżącego oraz że skarżącemu nie zdołano dowieść stosowania nieuzasadnionej przemocy fizycznej wobec zatrzymanej osoby, podczas zdarzenia z [...] marca 2017 r. Powody wymienione wcześniej stanowiły bowiem dostateczną podstawę do zastosowania wobec skarżącego kasacyjnie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zatem ani zarzuty dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania tego ostatniego przepisu, ani pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, nie maja usprawiedliwionych podstaw.
Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.