Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 grudnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi A. spółki z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka) na bezczynność Wójta Gminy Tuczna w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy Tuczna do rozpoznania wniosku spółki z 8 kwietnia 2021 r. (pkt I), stwierdził bezczynność Wójta Gminy Tuczna, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II) oraz zasądził od organu na rzecz spółki kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że spółka wniosła skargę na bezczynność organu polegającą na nierozpoznaniu jej wniosku z 8 kwietnia 2021 r. o wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia pod nazwą budowa farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na działkach nr ewid. [...]/1, [...]/ 2 w obrębie [...]w gminie [...]. Z akt wynika, że wniosek wpłynął do organu 12 kwietnia 2021 r. i w tym samym dniu organ zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania. Następnie 17 kwietnia 2021 r. organ poinformował spółkę, że wystąpił do organów współdziałających o wydanie opinii czy przedsięwzięcie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Białej Podlaskiej w piśmie z 2 czerwca 2021 r. stwierdził konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz sporządzenie raportu, natomiast Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w dniu 5 lipca 2021 r. wydał opinię wskazując, że nie istnieje konieczność przeprowadzenia tego rodzaju oceny. Następnie Wójt Gminy Tuczna nie podejmował żadnych czynności w sprawie, więc spółka w dniu 5 maja 2022 r. wniosła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej, którego organ I instancji nie przekazał do organu wyższego stopnia. W związku z tym spółka wniosła skargę na bezczynność organu.
Uzasadniając wyrok z 22 grudnia 2022 r. Sąd I instancji wskazał, że organ dopiero w dniu 1 września 2022 r. wydał dwa postanowienia w sprawie. Jak wynika z odpowiedzi na skargę i oświadczenia pracownika organu, powodem bezczynności była "niewydolność" pracowników związana z ich dodatkowym obciążeniem wynikającym z braków kadrowych i stanu epidemii. W ocenie Sądu I instancji, bezczynność jest niekwestionowana i dlatego skarga została uwzględniona. Z uwagi jednak na to, że organ 1 września 2022 r. wydał dwa postanowienia: stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko oraz określające zakresu raportu, a także o zawieszeniu postępowania do czasu przedłożenia przez spółkę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co nastąpiło już po wniesieniu skargi, bezprzedmiotowe stało się zobowiązywanie organu do wydania rozstrzygnięcia.
Sąd I instancji uznał przy tym, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ trwała ponad rok. Uwzględniając okoliczności wskazane przez organ, Sąd I instancji odstąpił od wymierzenia organowi grzywny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ w części obejmującej pkt II wyroku.
Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Po pierwsze, art. 149 § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że bezczynność Wójta Gminy Tuczna miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Polegało to na braku dostrzeżenia przez Sąd I instancji, że bezczynność wywołana została przyczyną zewnętrzną, na którą organ nie miał wpływu (nieobecność pracowników spowodowana epidemią SARS-CoV-2). Działania podejmowane przez organ w ramach toczącego się postępowania (w szczególności zawiadomienie stron o wszczęciu postępowania administracyjnego już w dniu wpływu wniosku oraz wystąpienie do organów współdziałających w terminie 5 dni od wpływu wniosku) uniemożliwiają przyjęcie, że zamiarem organu było rażące lekceważenie zasad postępowania administracyjnego.
Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn pominięcia przez Sąd I instancji w ramach oceny przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a., okoliczności podnoszonej przez organ w odpowiedzi na skargę.
Organ wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w części obejmującej pkt II tego wyroku przez stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność [...]:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co wynika wprost z art. 149 § 1a p.p.s.a.
Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Przekroczenie ustawowych terminów załatwiania spraw co do zasady samoistnie nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia. Ustawodawca nie definiuje pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie. Oznacza to, że w tym zakresie konieczna jest ocena wojewódzkiego sądu administracyjnego, której wyraz stanowi uzasadnienie wyroku. Tego rodzaju oceny w tej sprawie Sąd I instancji nie wyraził, ponieważ stanowisko w zakresie zastosowania art. 149 § 1a p.p.s.a. sprowadza się wyłącznie do stwierdzenia, że Sąd I instancji uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ trwała ponad rok.
Jednocześnie we wcześniejszej części uzasadnienia Sąd I instancji dostrzega argumenty organu zawarte w odpowiedzi na skargę i dotyczące ograniczenia ilości pracowników w czasie trwania pandemii, jednak w żaden sposób się do tej okoliczności nie odnosi. W tym znaczeniu, zaskarżony wyrok w zakresie zaskarżonego punktu II nie poddaje się kontroli instancyjnej, ponieważ lakoniczne uzasadnienie wyroku w tej części nie pozwala na ustalenie motywów rozstrzygnięcia. Oznacza to, że zarzuty podnoszące naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. zasługiwały na uwzględnienie. Ten ostatni z przepisów nakłada na Sąd I instancji obowiązek przedstawienia w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, z którego to obowiązku Sąd I instancji się wywiązał.
W skardze kasacyjnej organ zaskarżył wyrok wyłącznie w zakresie punktu II, nie kwestionując go w pozostałej części. Mając jednak na uwadze, że rozstrzygnięcie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa musi nastąpić jednocześnie z rozstrzygnięciem dotyczącym samej bezczynności, co wynika wprost z art. 149 § 1a p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny nie będąc związany wnioskiem z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a jedynie granicami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), uchylił zaskarżony wyrok w całości, nie kwestionując jednak rozstrzygnięć zawartych w pkt I i III zaskarżonego wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji będzie zobowiązany dokonać pełnej oceny bezczynności organu w kontekście jej rażącego charakteru (lub jego braku), uwzględniając w tej ocenie argumentację organu i dając temu wyraz w uzasadnieniu wyroku.
Z tych względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.