Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 lipca 2021 r., VIII SA/Wa 406/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. sp. z o. o. z siedzibą w L. (dalej: Spółka) na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] w R. (dalej: Rektor) z 9 marca 2021 r., nr RP-013/54/2021, w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej:
1/ uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pytań egzaminacyjnych w roku akademickim 2019/2020, 2/ zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Rektor, w sposób bardzo pobieżny, z naruszeniem art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej k.p.a.), uzasadnił zaskarżoną decyzję. Wprawdzie w sentencji decyzji powołał art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176; dalej: u.d.i.p.), to z uzasadnienia decyzji wynika, że bezpośrednią przyczynę odmowy udostępnienia pytań egzaminacyjnych stanowiły przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1231 ze zm., dalej: u.p.a.).
W konsekwencji uznał, że istota sporu sprowadza się w niniejszej sprawie do odpowiedzi na pytanie, czy informacja sektora publicznego w postaci pytań egzaminacyjnych (zestawów pytań), jakie zostały przeprowadzone w sesji zimowej i letniej w roku akademickim 2019/2020, podlega udostępnieniu, czy też jest chroniona prawem autorskim. W ocenie Sądu, jawność pytań egzaminacyjnych stanowi nie tylko wyraz jawności sfery publicznej, ale także narzędzie kontroli społecznej nad jakością wykonywanych przez dany podmiot usług publicznych, do których został powołany.
Sąd uznał, że pytania egzaminacyjne nie są chronione prawem autorskim. Przeprowadzanie egzaminów jest związane z działalnością Uczelni. Wyniki egzaminów oddziałują na sytuację faktyczną i prawną studentek i studentów. Rektor nieprawidłowo zatem zakwalifikował pytania egzaminacyjne jako utwór egzaminatora.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Rektor. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy oraz zaniechanie dokonania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny stanowiska Rektora co do zaistnienia w sprawie przesłanki ograniczającej dostęp do żądanej informacji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p.
W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną, Rektor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu podniósł, że w zaskarżonej decyzji wskazał, że przedmiot żądania skarżącej stanowi informację publiczną, jednak ze względu na swój charakter podlega ona ochronie zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. W jego ocenie Sąd I instancji dokonał oceny tylko jednej z dwóch wskazanych w zaskarżonej decyzji podstaw odmowy udostępnienia informacji publicznej, tj. podstawy wynikającej z ochrony praw autorskich przewidzianej w przepisach u.p.a. Nie dokonał natomiast oceny stanowiska Rektora w zakresie podstawy odmowy udostępnienia informacji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Nie odniósł się do stanowiska, iż dostęp do żądanej informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Wbrew natomiast twierdzeniom Sądu I instancji, treść wskazanego przepisu przytoczona została nie tylko w sentencji decyzji, ale i w jej uzasadnieniu. W konsekwencji, w ocenie Rektora, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., co uniemożliwia dokonanie jego kontroli kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym dla wzruszenia rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji.
Zatem, skarga kasacyjna musi spełniać wszystkie ustawowe wymogi, a w szczególności formalnoprawne przewidziane w art. 174 w zw. z art. 176 p.p.s.a. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, kontroluje wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego w zakresie oznaczonym skargą kasacyjną i nie jest uprawniony ani do zmiany, ani do uzupełniania tego zakresu. Zatem nie ma kompetencji do wskazywania za wnoszącego skargę kasacyjną podstaw skargi kasacyjnej, tj. naruszenia prawa materialnego poprzez powołanie właściwych dla przedmiotu sprawy przepisów prawa materialnego z podaniem czy naruszenie prawa polega na błędnej wykładni, czy też na niewłaściwym zastosowaniu, a w przypadku gdy podstawę skargi kasacyjnej stanowi naruszenia przepisów postępowania na wyjaśnieniu, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też skarga kasacyjna jako środek odwoławczy ma charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania gdy chodzi o wymogi dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej, dlatego też skargę kasacyjną może sporządzić tylko zawodowy pełnomocnik.
Powyższe sprawia, że zakres rozpoznawania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny został odmiennie ukształtowany niż wojewódzkiego sądu administracyjnego, który nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
To przypomnienie ogólnych zasad dotyczących skargi kasacyjnej, stało się niezbędne z uwagi na treść zarzutu skargi kasacyjnej jaki został sformułowany w niniejszej sprawie i ogranicza zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego do ewentualnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym tej kwestii (np. wyrok NSA z 17 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 1804/21) wskazywano, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym. Sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10).
Tak więc uzasadnienie zaskarżonego wyroku umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny zasadności przesłanek, na których oparto orzeczenie. Taka ocena jest niezbędna dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej.
Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sąd wojewódzki tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej.
W niniejszej sprawie nie może być wątpliwości, że uzasadnienie Sądu pierwszej instancji sporządzone jest w sposób prawidłowy, zawiera odniesienie się do istotnych elementów stanu faktycznego oraz ocenę prawną, wymaganą tym przepisem.
Rozpoznając skargę kasacyjną nie można nie dostrzec tego, że organ w sposób odmienny niż w czasie prowadzonego postępowania administracyjnego odnosi się do realiów sprawy. Nie jest omyłką popełnioną przez Sąd I instancji, to kiedy stwierdził on w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy pytania egzaminacyjne podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej, czy są chronione prawem autorskim.
W skardze kasacyjnej organ zaakceptował stanowisko Sądu I instancji, że żądana informacja stanowi informację publiczną.
W podstawie prawnej wydanej przez Rektora decyzji znajduje się powołanie na art. 5 ust. 1 u.d.i.p., również w uzasadnieniu decyzji przytoczona została treść powyższego artykułu, ale nic poza tym. Z uzasadnienia decyzji Rektora w sposób jednoznaczny wynika, że w jego ocenie ochrona informacji niejawnych lub ustawowo chronionych wynika z powiązania ich z unormowaniami ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Tylko z tą ustawą, w świetle uzasadnienia decyzji organu można było połączyć odmowę udostępnienia informacji publicznej. Za sądem wojewódzkim powtórzyć należy, że jawność pytań egzaminacyjnych stanowić będzie nie tylko wyraz jawności sfery publicznej, ale także narzędzie kontroli społecznej nad jakością wykonywanych przez dany podmiot usług publicznych, do których został powołany. Jawność jest niezbędna do zachowania rzetelności, prawidłowości i sprawiedliwości przeprowadzonych egzaminów.
Słuszne było więc stanowisko Sądu I instancji, że organ w sposób błędny uznał, że pytania egzaminacyjne nie są utworem podlegającym ochronie na podstawie ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. W tej sytuacji rzeczą zrozumiałą jest ograniczenie prawa do informacji publicznej wynikające z art. 5 ust. 1 nie mogło mieć miejsca.
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało w sposób nie tylko prawidłowy, ale wręcz wzorcowy dlatego też skargę kasacyjną jako pozbawioną podstaw na zasadzie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.