Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 grudnia 2017 r. II SA/Wa 1031/17, po rozpoznaniu skargi D.C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] maja 2017 r. nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] marca 2017 r. nr [...].
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:
- I. prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprany, tj.:
- 1. art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764; dalej: "u.d.i.p.") w zw. z art 6, art. 23 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922), poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkiem którego było błędne uznanie przez Sąd I instancji, że w sprawie organ nie wykazał wystąpienia przesłanki ograniczającej dostęp do informacji publicznej, tj. prywatności osoby fizycznej, w skutek czego Sąd uznał dokonaną przez organ w toku sprawy ocenę wystąpienia powyższej przesłanki za dowolną i uchylił obie zaskarżone decyzje;
- 2. art. 107 ust. 3 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkiem którego było błędne przyjęcie przez Sąd, że we wskazanej sprawie organ powołując się na wyłączenie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na prawo do prywatności, w istocie nie uzasadnił swojego stanowiska w obu decyzjach o odmowie dostępu do informacji publicznej;
- 3. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., art. 107 ust. 3 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkiem którego było błędne przyjęcie przez Sąd, że we wskazanej sprawie organ nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji;
- 4. art. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 410/2011 z dnia 27 kwietnia 2011 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 259/2008 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie publikowania informacji na temat beneficjentów środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE L z dnia 28 kwietnia 2011 r.) w związku z art. 44a rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. U. UE. L. z 2005 r. Nr 209, str. I ze zm.), art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 259/2008 z dnia 18 marca 2008 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie publikowania informacji na temat beneficjentów środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE. L. z 2008 r. Nr 76, str, 28 ze zm.) oraz art. 119 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549 ze zm.) poprzez niezastosowanie tego przepisu, skutkiem czego było błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ nie wziął pod uwagę wskazanych przepisów i tym samym nie wyjaśnił w jaki sposób udostępnienie informacji o wysokości uzyskanych w latach 2008- 2014 dopłat bezpośrednich oraz tytułów dotyczących ich przyznania, naruszać będzie prywatność osoby fizycznej;
- II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku całej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 1 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 410/2011 z dnia 27 kwietnia 2011 r. zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 259/2008 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie publikowania informacji na temat beneficjentów środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE L zdnia 28 kwietnia 2011 r.) w zw. z art. 44a rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. U. UE. L. z 2005 r. Nr 209, str. 1 ze zm.), art. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 259/2008 z dnia 18 marca 2008 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie publikowania informacji na temat beneficjentów środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) i Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. U. UE. L. z 2008 r. Nr 76, str. 28 ze zm.) oraz art. 119 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, str. 549 ze zm.), co skutkowało brakiem pełnego wyjaśnienia przez Sąd podstaw podjętego rozstrzygnięcia.
Wobec powyższego skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.C. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.
Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.
W ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) został postawiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia, jaki związek zachodzi pomiędzy tymi przepisami. Ostatni z powołanych przepisów stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania przez organ wydający decyzję, a art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do zasad sporządzania uzasadnienia wyroku przez sąd administracyjny. Uzasadnienie powołanego zarzutu wskazuje jedynie na to, że Sąd I instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia (cyt.: "...Sąd w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie przedstawił pełnego uzasadnienia prawnego wydanego rozstrzygnięcia, jak i nie wyjaśnił jego podstaw."). Przyjąć więc należy, że w istocie jest to zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż nic innego nie wynika ani z opisu zarzutu, ani z jego uzasadnienia. Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony.
"Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia" (zob. wyrok NSA z 16 grudnia 2020 r. I OSK 1863/20, LEX nr 3109258). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wyjaśnił po pierwsze (odwołując się do stosownego orzecznictwa), że wnioski wraz z załącznikami o przyznanie płatności bezpośrednich nie stanowią informacji o sprawie publicznej.
Natomiast żądanie udostępnienia danych dotyczących tytułu i wysokości dopłat bezpośrednich uzyskanych w latach 2008-2014 przez osobę wymienioną z imienia i nazwiska (podano także adres zamieszkania) we wniosku D. C. z 2 marca 2017 r. stanowi informację publiczną, czego nie kwestionował również organ. Zdaniem Sądu I instancji, powołując się jednakże na wyłączenie udostępnienia informacji w tym zakresie z uwagi na prawo do prywatności, ujęte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., organ nie uzasadnił dostatecznie swojego stanowiska, czym naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie rozważył bowiem wszystkich okoliczności sprawy na gruncie przepisów prawa europejskiego (wymienionych przez Sąd I instancji), obowiązujących w dniu wydania decyzji, w wyniku czego dokonana przez organ ocena, co do wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., jako ograniczającej dostęp do informacji publicznej, musiała być uznana za dowolną (art. 80 k.p.a.) – str. 6 uzasadnienia wyroku.
Powyższe stanowisko Sądu I instancji jest czytelne, poddaje się kontroli instancyjnej i w żaden sposób nie narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji nie przesądził też, jak należy rozumieć – także w kontekście orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej – przytoczone przez niego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady. Stwierdził jedynie, że przy ocenie przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., organ nie wziął w ogóle pod uwagę przepisów prawa europejskiego, z których wynikał obowiązek publikacji (ex post) wykazu beneficjentów funduszy, zakresu publikowanych informacji i przypadków, w których państwa członkowskie nie publikują nazwiska beneficjenta, i jak może to wpływać na prawo do prywatności beneficjenta w tej sprawie, w świetle treści złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Braku poprawności, czy prawdziwości tego stanowiska Sądowi I instancji nie sposób zarzucić, bowiem rzeczywiście organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie rozważał wpływu powołanych przepisów prawa europejskiego na ocenę przesłanki odmownej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
W sytuacji, gdy nie rozważał tego organ przy wydaniu decyzji i siłą rzeczy nie mogło to być przedmiotem kontroli Sądu I instancji, co do poprawności merytorycznego stanowiska organu na gruncie prawa europejskiego i art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to ocena zarzutów prawa materialnego powołanych w pkt I.1.4. skargi kasacyjnej (wg numeracji przedstawionej wyżej), byłaby co najmniej przedwczesna, gdyż miałaby miejsce po raz pierwszy dopiero na poziomie sądu odwoławczego. Naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowego (zob. art. 176 ust. 1 Konstytucji i art. 3 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych).
Zarzuty powołane w pkt I.1.2. i 3. skargi kasacyjnej w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., dotyczą przepisów postępowania, a nie prawa materialnego i nie mogły zostać powołane w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Ponadto, "Nie można utożsamić zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, czy posługiwać się nimi zamiennie, bowiem dotyczą one odmiennych pojęć prawnych i dotyczą różnych instytucji prawa. Dlatego też w art. 174 p.p.s.a. przewidziano dwie podstawy kasacyjne" (por. wyrok NSA z 26 lutego 2020 r. I OSK 632/19, LEX nr 3015141). Z tego powodu zarzut naruszenia art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. postawiony w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej nie mógł być skuteczny.
Przedwczesna byłaby też ocena zarzutu naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art 6, art. 23 ust. 1 oraz art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, gdyż – jak słusznie uznał Sąd I instancji – zastosowanie tych przepisów przez organ nie uwzględniało prawa europejskiego przywołanego przez Sąd I instancji i jego wpływu na ocenę przesłanki z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.