Uzasadnienie
Wyrokiem z 17 sierpnia 2021 r., II SA/Op 325/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.B. (dalej: skarżący) na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu (dalej: Komendant) z 24 marca 2021 r., Nr 996/2021, w przedmiocie stwierdzenia utraty prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego:
- 1) uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części, w jakiej utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji [...] z 8 stycznia 2021 r., nr 3/2021;
- 2) zasądził od Komendanta na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
W motywach uzasadnienia Sąd I instancji wskazał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 121e ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.; dalej: ustawa).
Stosownie do art. 121e ust. 3 ustawy, jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia. Przy czym w art. 121e ust. 7 ustawodawca przesądził, że kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Sąd zauważył, że skoro ustawodawca jedynie w odniesieniu do wykonywania pracy zarobkowej przyjął, że stanowi ono podstawę do uznania niezgodnego z celem wykorzystania zwolnienia lekarskiego, to przy ustalaniu i ocenie innych okoliczności nie uprawnionym jest całkowite abstrahowanie od rodzaju schorzenia czy też niepełnosprawności, jaką stwierdzono u policjanta i w związku z istnieniem, której udzielono mu zwolnienia od służby. Każdy przypadek wykorzystywania zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem należy badać w sposób indywidualny.
Sąd zgodził się jednocześnie z organami orzekającymi w sprawie, że co do zasady przez nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego należy rozumieć każdą czynność, która nie stanowi dla osoby niezdolnej do służby czynności dnia codziennego oraz, że zapis w zaświadczeniu lekarskim wskazujący, że pacjent może chodzić nie uprawnia funkcjonariusza korzystającego ze zwolnienia lekarskiego do swobodnego i niczym nieograniczonego dysponowania takim czasem. Obowiązek wykorzystywania zwolnienia lekarskiego od pracy zgodnie z jego celem - w sensie poddania się zaleceniom i wskazaniom lekarskim - stawia wymóg wyeliminowania sytuacji takiemu celowi przeciwnych.
Sąd zaznaczył jednak, powołując się na orzeczenie podjęte w sprawie II SA/Kr 511/18, że w niektórych sytuacjach osoba przebywająca na zwolnieniu lekarskim będzie zobligowana do podjęcia określonych działań (np. udział w posiedzeniach rady nadzorczej spółdzielni mieszkaniowej), co może usprawiedliwiać zachowanie prawa do uposażenia, musi to być jednak aktywność, która została wymuszona obiektywnymi okolicznościami.
Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie w toku kontroli przeprowadzonej 6 listopada 2020 r. ustalono, że skarżący przebywając na zwolnieniu lekarskim w okresie od 2 sierpnia 2020 r. do 26 listopada 2020 r. brał udział w sesjach Rady Miasta B. oraz posiedzeniach komisji przed sesją tej rady. Brał udział w posiedzeniach Rady Miejskiej w B. w formie zdalnej w dniach 26 sierpnia 2020 r., 28 października 2020 r. oraz 3 listopada 2020 r. Natomiast w dniu 28 września 2020 r. uczestniczył w posiedzeniu komisji, a w dniu 30 września 2020 r. w obradach Rady Miejskiej w formie stacjonarnej.
Sąd zauważył, że uczestniczenie funkcjonariusza Policji w sesjach rady gminy miało charakter społeczny i podyktowane było potrzebą realizacji zadań samorządu gminnego. Uznał, że organy nie wyjaśniły okoliczności, czy udział skarżącego w dwóch posiedzeniach nie był spowodowany nadzwyczajną, szczególną sytuacją i czy taka sytuacja nie miała miejsca w odniesieniu do obecności skarżącego na posiedzeniu komisji oraz rady miejskiej. Brak wyjaśnienia powyższej okoliczności narusza zatem ciążące na organach obowiązki z art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021, poz. 735; dalej: k.p.a.).
Nadto organy procedujące w sprawie, pomimo dysponowania informacjami od lekarzy prowadzących proces leczenia skarżącego, nie wyjaśniły czy udział skarżącego w formie stacjonarnej w posiedzeniu komisji i sesji rady miejskiej był sprzeczny z celem zwolnienia lekarskiego, którego proces leczenia związany był z procesem gojenia się złamania, a tym samym czy w jakikolwiek sposób stanowił on niezgodne z celem - w tym konkretnym przypadku - wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, a tym samym stanowił podjęcie czynności mających negatywny wpływ na proces zdrowienia lub przedłużenia okresu niezdolności do służby. Organy nie dokonały również oceny dokumentacji medycznej, pomimo dysponowania w tym zakresie informacjami z pism dwóch lekarzy z 12 lutego 2021 r. i nie odniosły ich do okoliczności prawnych i faktycznych sprawy. Dowody te podlegają natomiast ocenie organu, jak każdy inny dowód, a zatem powinny być ocenione w aspekcie rozpatrzenia całego materiału dowodowego - art. 77 § 1 k.p.a. W konsekwencji, zdaniem Sądu, sprawa została nienależycie wyjaśniona w tym zakresie, a zapadłe rozstrzygnięcie przedwczesne z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzucił Sądowi I instancji:
1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 121e ust. 7 w zw. z art. 121e ust. 3 ustawy o Policji poprzez nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że przy ocenie okoliczności co do nieprawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, organ nie może abstrahować od rodzaju schorzenia, czy też niepełnosprawności jaką stwierdzono u policjanta, w związku z którym przebywa na zwolnieniu lekarskim i uznaniu, że w określonych okolicznościach, wymuszonych okolicznościach aktywność ta jest zasadna, podczas gdy przepis ten nie nakazuje przełożonemu analizy stanu zdrowia w celu uzasadnienia prawidłowego lub nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego ani oceny ważności aktywności policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim, 2/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a. art. 151 p.p.s.a. w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, 77, i 80 k.p.a., podczas gdy w toku postępowania administracyjnego ustalono stan faktyczny w sprawie, przeprowadzono w pełni postępowanie dowodowe i rozpatrzono materiał dowodowy,
- b. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne udzielenie wskazówek co do dalszego postępowania i nakazanie organom przy ponownym rozpatrywaniu sprawy:
- – wyjaśnienia okoliczności, czy udział skarżącego w posiedzeniach komisji i Rady Miejskiej w B. nie był spowodowany nadzwyczajną, szczególną sytuacją i czy ta sytuacja nie miała odniesienia do obecności skarżącego na posiedzeniu komisji i Rady Miejskiej w B. oraz
- – wyjaśnienie, czy udział skarżącego w formie stacjonarnej w posiedzeniu komisji i Rady Miejskiej w B. był sprzeczny z celem zwolnienia lekarskiego, tj. czy wykorzystanie zwolnienia lekarskiego stanowiło podjęcie czynności mających negatywny wpływ na proces zdrowia skarżącego lub przedłużenie okresu niezdolności do służby, podczas, gdy z art. 121e ust. 7 ustawy o Policji nie wynika taki obowiązek.
W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne, Komendant wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, udzieloną ponownie, po jej uprzednim zwrocie przez Sąd I instancji skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi również żadna z przesłanek z art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Dlatego też należało przejść do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowaną przez Sąd I instancji normę prawa materialnego.
W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania wiążą się jednak w sposób bezpośredni z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, dlatego też dla zachowania spójności uzasadnienia wyroku do zarzutów tych należy się odnieść łącznie poprzez wyjaśnienie poprawności zastosowania wobec skarżącego art. 121e ust. 3 ustawy o Policji i pozbawienie skarżącego prawa do uposażenia za nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego.
W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do treści art. 121e ust. 1 ustawy, prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli.
Przepis ten w ust. 2 pkt 2 stwierdza, że kontrolę tę przeprowadza przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych.
Jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia (ust. 3 art. 121e ustawy).
Kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej (art. 121e ust. 7 ustawy).
W razie stwierdzenia w trakcie kontroli, że policjant wykonuje pracę zarobkową albo wykorzystuje zwolnienie lekarskie w inny sposób niezgodny z jego celem, osoba kontrolująca sporządza protokół, w którym podaje, na czym polegało nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego (art. 121 ust. 10 ustawy).
Na podstawie ustaleń zawartych w protokole przełożony stwierdza utratę prawa do uposażenia za okres, o którym mowa w ust. 3 lub 4 (art. 121 ust. 13 ustawy).
Z bezspornych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że skarżący w okresie od 2 sierpnia 2020 r. do 26 listopada 2020 r. przebywał na zwolnieniach lekarskich, pierwsze z nich obejmowało czas do 30 września 2020 r., drugie wystawione zostało 1 października 2020 r. i obejmowało czas do 29 października 2020 r., na czas późniejszy wystawione zostało trzecie zwolnienie lekarskie.
Okolicznością równie pewną i bezdyskusyjną jest to, że skarżący będący radnym Rady Miejskiej w B. uczestniczył w czasie objętym zwolnieniem lekarskim w pracach komisji, jak i samej rady.
Z uwagi na rozstrzygnięcie organu odwoławczego, będącego jednocześnie skarżącym kasacyjnie, uznające że udział skarżącego w zdalnych posiedzeniach rady i komisji nie naruszał prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, kwestia ta nie będzie przedmiotem dalszych rozważań Sądu w tej sprawie. Tym samym stwierdzić należy, że skarżący w czasie pierwszego zwolnienia lekarskiego obejmującego czas od 2 sierpnia 2020 r. do 30 września 2020 r., w dniach 28 września 2020 r. i 30 września 2020 r. uczestniczył w posiedzeniu komisji i rady, zaś obrady w tych dniach odbywały się w formie stacjonarnej.
Zawarte w art. 121e ust. 7 ustawy stwierdzenie "wykorzystywania zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem" ma charakter bardzo ogólny, co może powodować trudności w ocenie poszczególnych przypadków i zachowań. Jest ono przeciwieństwem określenia "w sposób zgodny z celem". Sformułowanie "nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego" nie ma definicji legalnej. Należy je interpretować w rozumieniu językowym powszechnym (potocznym), albowiem "bez uzasadnionych powodów nie należy przypisywać interpretowanym zwrotom znaczenia różnego od tego, jakie mają równokształtne terminy w języku powszechnym" (M. Zirk-Sadowski: System Prawa Administracyjnego, t. 4, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, str. 198).
W przypadku policjanta, kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego polega na ustaleniu, czy w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje on zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności, czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Organ kontroluje zatem to w jaki sposób wykorzystywane jest przez policjanta zwolnienie lekarskie dzięki, któremu ma on odzyskać pełną zdolności do służby.
W tak prowadzonym postępowaniu organ nie dokonuje jednak analizy jednostki chorobowej i nie ustala stanu zdrowia kontrolowanego policjanta. Sprzeczne z celem zwolnienia i tym samym przeszkodą w jego prawidłowym wykorzystaniu może być zarówno wykonywanie przez niego pracy zarobkowej (co przesądził ustawodawca), jak i jego inne zachowania. Natomiast zamieszczenie na druku zaświadczenia lekarskiego wskazania lekarza, że "chory może chodzić", nie oznacza, że przebywający na zwolnieniu lekarskim policjant może traktować okres zwolnienia lekarskiego jako czas wolny od służby, którym może swobodnie dysponować. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości to, że powyższy zapis uprawnia policjanta jedynie do załatwiania podstawowych potrzeb życiowych, a więc do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, np. poruszania się po mieszkaniu, dokonania zakupów żywnościowych, leków, udania się na wizytę do lekarza, na zabiegi medyczne czy rehabilitacyjne.
Zakres takiego dopuszczalnego poruszania się policjanta ze wskazaniem lekarskim "może chodzić" co do zasady powinien ograniczać się do najbliższych okolic. Czas zwolnienia lekarskiego nie może być bowiem traktowany jako równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to okresach policjant decyduje o sposobie spędzania wolnego czasu.
Ponadto należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 2 marca 2018 r., wydanego w sprawie sygn. akt I OSK 2071/17 (CBOSA) wskazał, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 121e ustawy o Policji jest wyłącznie ustalenie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, a nie wpływu ustalonej aktywności fizycznej na szybkość powrotu do stanu zdrowia umożliwiającego powrót do służby. Organ badający prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego nie musi więc ustalać tego, czy czynności podejmowane przez funkcjonariusza przyczyniły się do przedłużenia okresu jego powrotu do zdrowia i w konsekwencji do służby. Tak więc w istocie tego, czy działania podejmowane przez funkcjonariusza w trakcie trwania zwolnienia lekarskiego przyczyniły się do pogorszenia jego stanu zdrowia.
Z kolei, w uzasadnieniu do wyroku z dnia 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 409/17 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny podniósł także, że organy Policji nie muszą badać, czy zwolnienie lekarskie zawiera jakieś szczegółowe zasady dotyczące wykorzystania zwolnienia lub dozwolonego wysiłku fizycznego.
Oznacza to zatem, iż sama okoliczność, że aktywność funkcjonariusza przebywającego na zwolnieniu lekarskim nie stanowi przeciwskazań medycznych, jest z punktu widzenia omawianych regulacji nieistotna. Istotne jest bowiem to, czy aktywność ta mieści się w ramach dopuszczalnych czynności funkcjonariusza podczas korzystania ze zwolnienia lekarskiego.
W orzecznictwie sądów powszechnie akceptowalny jest pogląd, że pewne zachowania mogą być niezgodne z celem zwolnienia lekarskiego, mimo tego, że pozostają w zgodzie z procesem leczenia.
Nie jest słuszny pogląd (przytoczony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a następnie powielony w odpowiedzi na skargę kasacyjną) odzwierciedlający tezę zawartą w wyroku z dnia 5 maja 2016 r. w sprawie II SA/Wa 1395/15, o konieczności łączenia danego schorzenia, z konkretnym zachowaniem policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim. W sprawie tej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 17 lipca 2017 r., w sprawie I OSK 1938/16 uchylił wyrok przywoływany przez Sąd I instancji i skargę oddalił.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie nie sposób uznać, aby uczestniczenie przez skarżącego w sesji rady miasta i posiedzeniu komisji stanowiło niezbędne czynności jego życia codziennego lub też działania zmierzające do uzyskania pełnej sprawności i zdolności do służby. Oceny tej nie może zmienić fakt zaświadczenia przez lekarzy, że proces leczenia nie pozostawał w sprzeczności z celem zwolnienia lekarskiego i procesem rehabilitacji.
Podkreślić należy, że organy rozpatrujące sprawę nie dokonywały oceny prawidłowości przyjętej oceny stanu zdrowia fizycznego funkcjonariusza. Nie kwestionowały też dopuszczalnych form aktywności w okresie przebywania policjanta na zwolnieniu lekarskim wynikających z zaleceń lekarskich. Badały wyłącznie prawidłowość wykorzystania przez skarżącego zwolnienia lekarskiego.
Trudno byłoby też uznać aby obecność skarżącego najpierw na posiedzeniu komisji, a następnie w sesji rady mogła być spowodowana nadzwyczajnymi okolicznościami, że po prostu by była niezbędna. Po pierwsze sam skarżący na taką okoliczność nie wskazuje, a rada jak i komisja są ciałami kolegialnymi, które z pewnością mogą skutecznie obradować bez udziału osób przebywających na zwolnieniach lekarskich. Nadto z informacji Burmistrza [...] z 16 listopada 2020 r. wynika, że skarżący brał również udział w posiedzeniach prowadzonych w formie zdalnej, tak więc w sposób aktywny uczestniczył on w pracach rady pomimo przebywania na zwolnieniu lekarskim.
Zbędna była również dalsza analiza informacji lekarskich i dokumentacji medycznej, gdyż przez kontrolę prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, rozumie się ustalenie czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem. Udział w posiedzeniu komisji i sesji rady miasta z pewnością nie był czynnością dnia codziennego.
Dlatego też w rozpoznawanej sprawie nie można było stwierdzić aby organ odwoławczy w sposób błędny przyjął, że istniała podstawa do wydania rozkazu personalnego o pozbawieniu skarżącego prawa do uposażenia za okres zwolnienia lekarskiego, obejmujący czas od 2 sierpnia 2020 r. do 30 września 2020 r. w związku z ustaleniem nieprawidłowego wykorzystania przez skarżącego zwolnienia lekarskiego.
W świetle poczynionych wyżej rozważać oraz poglądów orzeczniczych, które również Sąd I instancji przytacza w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stwierdzić należało, że po wydaniu rozkazu personalnego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu nie zaistniała potrzeba dalszego uzupełniania materiału dowodowego i analizy poszczególnych kwestii medycznych.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, że uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób błędny, tym niemniej wskazania co do dalszego postępowania były zbędne, gdyż sprawa została w sposób prawidłowy wyjaśniona.
Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że organy nie naruszyły art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art.121e ustawy w żadnym z jej ustępów.
Z przyczyn wskazanych zaskarżony wyrok nie mógł się ostać. Wyjaśnienie istoty sprawy upoważniało Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania skargi. Z wyłożonych powodów została ona oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art.188 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § p.p.s.a