Uzasadnienie
Wyrokiem z 4 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], po rozpoznaniu skargi Gminy Miasto [...] (dalej: skarżąca) uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Krośnie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] maja 2018 r. w przedmiocie opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2013 r. Starosta Łańcucki udzielił skarżącej pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych z powierzchni 0,202 ha istniejącym wlotem kanalizacyjnym Nr [...] – ul. [...] w [...] w ilości maksymalnie godzinowo 30,06 m3/h, średnio dobowo 12,6 m3/dobę oraz maksymalnie rocznie 1513 m3/rok.
Informacją roczną z 19 kwietnia 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Krośnie ustalił skarżącej opłatę stałą w wysokości 8,00 zł za odprowadzenie wód opadowych i roztopowych z powierzchni 0,202 ha istniejącym wlotem kanalizacyjnym Nr [...] – ul. [...], za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. Opłata została ustalona na podstawie art. 271 ust. 4 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 – dalej: Prawo wodne) oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. poz. 2502 – dalej: rozporządzeniem). Wysokość opłaty została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnej ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi określonych w pozwoleniu wodnoprawnym - zdaniem organu - w ilości 194,00 m3/h i wynoszących po przeliczeniu 0,053888 m3/s.
Skarżąca złożyła reklamację od powyższej informacji rocznej.
Decyzją z [...] maja 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Krośnie określił skarżącej za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych w wysokości 8,00 zł. Organ wyjaśnił, że wysokość opłaty stałej za usługi wodne została naliczona w oparciu o obowiązujące pozwolenie wodnoprawne oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...].
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 271 ust. 4 Prawa wodnego. Treść wydanego na rzecz skarżącej pozwolenia wodnoprawnego odpowiada nieobowiązującemu już art. 128 ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm. – dalej: Prawo wodne z 2001 r.). W ówczesnym stanie prawnym w pozwoleniu wodnoprawnym ustalało się w szczególności ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok. Obecnie obowiązujące przepisy przewidują konieczność uwzględnienia w pozwoleniu wodnoprawnym ilości wód opadowych lub roztopowych, odprowadzanych do wód lub do ziemi, w tym maksymalną ilość m3 na sekundę i średnią ilość m3 na rok. Wskaźnik ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych do wód przy uwzględnieniu m³ odprowadzonej wody na sekundę jest również wartością jaką powinny kierować się organy Wód Polskich przy ustalaniu wysokości opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód, co wynika z art. 271 ust. 4 Prawa wodnego.
Pozwolenie wodnoprawne nie określa maksymalnej ilości wód odprowadzanych na sekundę, a więc organ musiał dokonać wyboru spośród wskaźników dostępnych w pozwoleniu wodnoprawnym. W wyniku tego, jako maksymalną ilość wód odprowadzonych przyjęto w decyzji m³/h, żeby następnie tą wartość przeliczyć na m³/s, a nie ilość m³, jaką skarżąca mogła zrzucić do potoku przez okres roku, będący jednocześnie okresem rozliczeniowym dla potrzeb wymiaru opłaty stałej. Ponadto Sąd I instancji wskazał na konieczność zastosowania art. 7a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.
W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 271 ust. 4 Prawa wodnego. Poległo to na przyjęciu, że do obliczenia opłaty stałej w tej sprawie powinien być zastosowany limit roczny, czyli ustalona w pozwoleniu wodnoprawnym maksymalna wartość (wskaźnik) roczny (w m3 na rok).
Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 k.p.a., polegające na przyjęciu, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a.
Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.
Organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W złożonej po czternastodniowym terminie z art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów wynagrodzenia dla radcy prawnego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Po pierwsze, w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów Prawa wodnego z 2001 r. ustalano ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok (art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r.). Opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do 31 grudnia 2017 r. w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. – dalej: p.o.ś.) i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 p.o.ś.). Opłaty te związane więc były z faktycznym poborem wody lub wprowadzaniem ścieków do wód w danym czasie. Taki system opłat powodował, że w interesie adresatów pozwoleń wodnoprawnych było wnioskowanie o pewną nadwyżkę maksymalnych ilości pobieranej wody lub odprowadzanych ścieków w celu uniknięcia ewentualnych kar pieniężnych za przekroczenie warunków pozwolenia.
Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy Prawo wodne, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami.
W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej przepisów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie korzystania z wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927). Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, przy czym system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".
W Prawie wodnym wprowadzono opłaty stałe dla części usług wodnych, tj. za pobór wód podziemnych i powierzchniowych, odprowadzanie do wód wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, jak również za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (art. 271 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r.). Sposób ustalania wysokości tych opłat nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. W toku prac legislacyjnych przyjęcie tej jednostki uzasadniano analogią do mocy zamówionej (umownej) w energetyce (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi wodne w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018 r., s.73). Zgodnie z aktualnie obowiązującym art. 403 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość pobieranej wody, w tym dla wód powierzchniowych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, a dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok.
Po drugie, zgodnie z art. 271 ust. 4 Prawa wodnego, wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast oraz wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Zdaniem organu, współczynnik "maksymalnej ilości wód" oznacza maksymalną ilość wody, która może być pobrana w ciągu godziny albo w ciągu roku po przeliczeniu na m3/s w zależności od tego, która z tych ilości jest większa. Wskazany przepis jest jednak nieprecyzyjny, w szczególności w nawiązaniu do art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r., na podstawie którego w pozwoleniu wodnoprawnym określano maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sposób wykładni tego przepisu przez organ nie znajduje potwierdzenia w jego wykładni językowej. Ponadto powyższe wskaźnik maksymalnej ilości wód powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy. Taka wykładnia, prowadząca do przyjęcia największego możliwego wskaźnika poboru wód jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, a organ nie wykazał, żeby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której stanowi art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej.
Po trzecie, mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w tej sprawie były podstawy do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało przyjąć wykładnię bardziej korzystną dla podmiotów ponoszących te opłaty. Ponadto, opłaty za usługi wodne stanowią daninę publiczną, więc przepisy nakładające te opłaty i określające sposób ich wyliczenia powinny być jasne, precyzyjne i nie nasuwające żadnych wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku. Opłaty stałe za usługi wodne są nowymi środkami prawnofinansowymi w polskim prawie wodnym, a ich wprowadzenie do polskiego systemu prawnego wymagało dostosowania tych regulacji do obowiązujących do tej pory przepisów dotyczących pozwoleń wodnoprawnych. W dacie orzekania przez organ w ustawie Prawo wodne brak było przepisów przejściowych regulujących te kwestie. Dopiero na mocy art. 1 pkt 88 ustawy z 11 września 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 2170) dodano art. 552a, który stanowi: "W przypadku, gdy pozwolenie wodnoprawne albo pozwolenie zintegrowane nie określa zakresu korzystania z wód w m3/s, ustalenia wysokości opłaty stałej za usługi wodne, o których mowa w art. 271 ust. 2-5, dokonuje się z uwzględnieniem wyrażonych w m3 na godzinę maksymalnych ilości możliwych do:
- 1) pobrania wód podziemnych albo powierzchniowych,
- 2) odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,
- 3) odprowadzania do wód - wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast,
- 4) wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi
- - określonych w pozwoleniach wodnoprawnych albo pozwoleniach zintegrowanych i przeliczonych na m3/s."
Zgodnie z art. 9 ustawy nowelizującej, przepisy art. 552a ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się po raz pierwszy do opłat stałych za usługi wodne za 2020 r. W uzasadnieniu projektu tej ustawy wskazano, że z uwagi na przedmiot regulacji zasadne jest usunięcie dotychczasowych wątpliwości interpretacyjnych i dodanie do Prawa wodnego przepisu jednoznacznie wskazującego wartość, którą należy przyjąć do ustalenia opłaty stałej w przypadku wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych pozwoleń wodnoprawnych albo pozwoleń zintegrowanych, które nie określały maksymalnej ilości poboru wód, maksymalnej ilości odprowadzanych wód, a także maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m3/s.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, określony w pozwoleniu wodnoprawnym wskaźnik maksymalny wynikający z powołanej nowelizacji, ma być stosowany do ustalenia wysokości opłat stałych począwszy od 2020 r. Dlatego też w stosunku do opłat stałych za 2018 r. należy stosować przepisy dotychczas obowiązujące. W związku z nieprecyzyjnym sformułowaniem przepisów w tym zakresie (w tym art. 271 ust. 4 Prawa wodnego), co przyznał nawet ustawodawca w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej, należy uznać, że prawidłowa jest dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 271 ust. 4 Prawa wodnego. Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.) w związku z art. 271 ust. 4 Prawa wodnego, a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 k.p.a.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Ponadto Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, ponieważ odpowiedź na skargę kasacyjną została złożona po terminie określonym w art. 179 p.p.s.a.