Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Ke 78/21, zobowiązał Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia [...] do rozpatrzenia wniosku K.P. z dnia 19 marca 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt I); stwierdził, że Kierownik Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); oddalił skargę w pozostałej części (pkt III) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt IV). W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
W dniu 19 marca 2021 r. K.P. złożył do Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez: "1. Przedłożenie skanu/kserokopii protokołu z posiedzenia/posiedzeń Rady Społecznej przy SP ZOZ GOZ [...], jakie odbyły się w 2016 roku oraz skanu kserokopii uchwał podjętych na tych posiedzeniach;
2. Przedłożenie protokołu z posiedzenia/posiedzeń Rady Społecznej przy SP ZOZ GOZ [...], jakie odbyły się w pierwszej połowie 2019 roku (tj. od 01.01.2019 r. do 30.06.2019 r.) oraz skanu kserokopii uchwał podjętych na tych posiedzeniach". Jako sposób i formę udostępnienia informacji wnioskodawca wskazał skan dokumentów drogą elektroniczną.
W piśmie z dnia 6 kwietnia 2021 r. organ poinformował wnioskodawcę, że nie wytworzył żądanej informacji publicznej, nie jest w jej posiadaniu i dlatego nie ma możliwości jej udostępnienia. Wywiódł, że nie jest organem właściwym, ponieważ Rada Społeczna jest organem odrębnym od Ośrodka Zdrowia.
Wobec powyższego wnioskodawca w piśmie z dnia 7 kwietnia 2021 r. zażądał uzasadnienia i wyjaśnienia tego stanowiska. Pismo to pozostało bez odpowiedzi.
Następnie K.P. wniósł skargę na bezczynność Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosków z dnia 19 marca 2021 r. i 7 kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę Kierownik SP ZOZ GOZ [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawca złożył w istocie jeden wniosek o udostępnienie informacji publicznej - z dnia 19 marca 2021 r., ponieważ pismo z dnia 7 kwietnia 2021 r. stanowi wniosek o wyjaśnienie wątpliwości w związku z treścią pisma Kierownika z dnia 6 kwietnia 2021 r. Organ wyjaśnił, że strona wnioskiem z dnia 25 marca 2020 r. wystąpiła o udostępnienie informacji m.in. w zakresie protokołów z posiedzeń Rady Społecznej SP ZOZ GOZ [...] od 2015 do 2019 r. Kierownik Ośrodka Zdrowia udostępnił te protokoły, a zatem dostęp do informacji publicznej został zrealizowany w pełnym zakresie już w 2020 r. Wnioskodawca zresztą dołączył do skargi na bezczynność stosowne pismo organu z dnia 21 maja 2020 r., więc należy przyjąć, że informacja publiczna została udostępniona.
Nadto podkreślono, że żądana informacja nie została wytworzona przez Ośrodek Zdrowia i jego Kierownik nie był w jej posiadaniu. Zatem stronie udzielona została jedyna możliwa w tej sytuacji odpowiedź, zawarta w piśmie z dnia 6 kwietnia 2021 r. Na koniec organ wskazał, że od lutego 2020 r., tj. od objęcia obowiązków Kierownika SP ZOZ GOZ [...] do 7 czerwca 2021 r. wnioskodawca złożył 42 wnioski o udostępnienie informacji publicznej, zawierające 115 pytań o różnym stopniu złożoności oraz 12 innych pism, ponagleń czy własnych interpretacji.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga jest zasadna. Sąd pierwszej instancji zauważył, że zaskarżona w sprawie bezczynność polegała na braku reakcji we właściwym terminie na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z dnia 19 marca 2021 r. Pismem tym zwrócono się o: "1. Przedłożenie skanu/kserokopii protokołu z posiedzenia/posiedzeń Rady Społecznej przy SP ZOZ GOZ [...], jakie odbyły się w 2016 roku oraz skanu kserokopii uchwał podjętych na tych posiedzeniach;
2. Przedłożenie protokołu z posiedzenia/posiedzeń Rady Społecznej przy SP ZOZ GOZ [...], jakie odbyły się w pierwszej połowie 2019 roku (tj. od 01.01.2019 r. do 30.06.2019 r.) oraz skanu kserokopii uchwał podjętych na tych posiedzeniach". Odpowiadając na powyższy wniosek Kierownik Ośrodka Zdrowia stanął na stanowisku, że po pierwsze, nie jest organem właściwym do udzielenia informacji, a po drugie, ośrodek nie wytworzył żądanej informacji, zaś Kierownik nie jest w jej posiadaniu i dlatego nie ma możliwości jej udostępnienia.
Jednak w sprawie należy uznać, że Kierownik Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia [...] jest organem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176, dalej u.d.i.p.). Jednocześnie dodać należy, że SP ZOZ GOZ jest podmiotem leczniczym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 295 ze zm.) wykonującym działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej ustawy. Nie ulega wątpliwości, że taki podmiot wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia i dysponuje majątkiem publicznym, stąd kierownik takiej placówki jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.
Nadto, zgodnie z treścią statutu SP ZOZ GOZ [...] stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy [...] nr XIII/104/2019 z dnia 29 października 2019 r., organami tej jednostki są Kierownik i Rada Społeczna (§ 9). Kierownik zarządza i kieruje Zakładem, reprezentuje go na zewnątrz, podejmuje decyzje dotyczące jego funkcjonowania oraz ponosi za nie odpowiedzialność. W myśl art. 48 ust 1 ustawy o działalności leczniczej, w podmiocie leczniczym niebędącym przedsiębiorcą działa rada społeczna, która jest organem: inicjującym i opiniodawczym podmiotu tworzącego, doradczym kierownika.
Natomiast w świetle § 13 Regulaminu Rady Społecznej SP ZOZ GOZ [...], zatwierdzonego przez Radę Gminy uchwałą nr X/77/2019 z dnia 12 sierpnia 2019 r., materiały z posiedzeń i protokoły posiedzeń Rady przechowywane są w SP ZOZ GOZ [...]. Obsługę administracyjną oraz techniczno-organizacyjną Rady zapewnia SP ZOZ GOZ [...] (§ 12). Tak więc organem właściwym do załatwienia wniosku strony, obejmującym informacje na temat działalności Rady Społecznej jest Kierownik SP ZOZ GOZ [...], a zatem nie może zostać uwzględniona argumentacja organu w zakresie jego niewłaściwości w załatwieniu wniosku strony.
Zdaniem WSA w Kielcach, nie ulega również wątpliwości, że objęte wnioskiem informacje, tj. uchwały oraz protokoły posiedzeń Rady Społecznej przy SP ZOZ GOZ [...] mieszczą się w zakresie przedmiotowym u.d.i.p., stanowiąc informację o przedmiocie działalności jednego z organów podmiotu leczniczego.
W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca w dniu 19 marca 2021 r. skutecznie, za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia [...], złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Sąd pierwszej instancji nie podzielił wyrażonego w odpowiedzi na skargę poglądu, że ponieważ wniosek z dnia 19 marca 2021 r. stanowił powielenie pytań zawartych we wniosku skarżącego z dnia 25 marca 2020 r. (który dotyczył m.in. protokołów posiedzeń Rady od 2015 – do 2019 roku), to wniosek ten "został zrealizowany w pełnym zakresie już w 2020 r." Przede wszystkim ponowne złożenie wniosku o udzielenie informacji publicznej nie zwalnia organu od udzielenia odpowiedzi na taki wniosek.
Należy bowiem zauważyć, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie określono granic korzystania z prawa do informacji, brak jest więc jakichkolwiek ograniczeń, co do liczby składanych wniosków, które ich adresat ma obowiązek rozpoznać w sposób formalny lub merytoryczny. Nadto skarżący szczegółowo wyjaśnił, dlaczego nie jest zadowolony z odpowiedzi udzielonej przez organ w piśmie z 21 maja 2020 r. i w konsekwencji, dlaczego jeszcze raz składa wniosek. Podał, że nie udostępniono mu protokołów oraz uchwał Rady jakie zapadły w 2016 r. oraz w pierwszej połowie 2019 r. Dlatego też, pomimo, że poprzedni jego wniosek obejmował lata 2015 – 2019, zwrócił się ponownie o udzielenie mu informacji w "brakującym" okresie działania Rady.
Wobec powyższego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, należało stwierdzić, że w przewidzianym w ustawie terminie, jak również po wniesieniu skargi, organ nie udzielił skarżącemu żądanej informacji, nie odmówił w formie decyzji udostępnienia informacji, ani też nie umorzył postępowania. To wszystko oznacza, że organ pozostawał w bezczynności, co do rozpoznania wniosku z 19 marca 2021 r.
WSA w Kielcach nie uznał, by bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wynikała ona z błędnego przekonania organu, że odpowiedź została już skarżącemu udzielona w 2020 r. Ponadto organ nie zlekceważył złożonego wniosku, skoro po jego wpłynięciu skierował do skarżącego pismo z dnia 6 kwietnia 2021 r., w którym przedstawił swoje stanowisko w sprawie, a stan bezczynności nie był długotrwały.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok założył Kierownik Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia [...] zaskarżając go w części, tj. pkt I. II i IV oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie objętym skargą kasacyjną i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące zobowiązaniem Kierownika do rozpoznania wniosku z dnia 19 marca 2021 r. oraz zakwalifikowaniem działania organu w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 19 marca 2021r. jako przewlekłości postępowania, podczas gdy organ doprowadził do poinformowania wnioskodawcy o nieposiadaniu informacji publicznej, co wyklucza zobowiązanie do rozpoznania wniosku i uznania przewlekłości w tej sprawie.
W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, które zostało przedstawione w uzasadnieniu wyroku w zakresie wywodu, iż w stanie faktycznym sprawy Kierownik mógł jedynie udzielić wnioskodawcy żądanej informacji, odmówić w formie decyzji udostępnienia informacji, jak również umorzyć postępowanie. Tym samym również wadliwie WSA w Kielcach zobowiązał Kierownika do rozpoznania wniosku z dnia 19 marca 2021 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku; stwierdził, że Kierownik dopuścił się bezczynności oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.
Skarżący kasacyjnie nie podważa stanowiska Sądu pierwszej instancji, że Kierownik Zakładu jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a wytworzenie informacji przez Ośrodek Zdrowia powoduje możliwość udostępnienia informacji przez Kierownika jako organu Ośrodka. Sąd pierwszej instancji właściwie wskazał (str. 6 uzasadnienia, pierwszy akapit) na możliwe sposoby załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej, tj. udostępnienie informacji, wydanie decyzji odmownej, umorzenie postępowania i zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może zostać udostępniona.
Natomiast, w ocenie WSA w Kielcach, Kierownik mógł jedynie udzielić żądanej informacji, odmówić w formie decyzji udostępnienia informacji, jak również umorzyć postępowanie. Rezultatem takiego rozumowania Sądu jest zobowiązanie Kierownika do rozpoznania wniosku z dnia 19 marca 2021 r. - w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku oraz stwierdzenie, że Kierownik dopuścił się bezczynności i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jakkolwiek skarżący wskazuje na częściową prawidłowość stanowiska Sądu w opisanym zakresie, to konkluzja, iż Kierownik mógł jedynie udzielić żądanej informacji, odmówić w formie decyzji udostępnienia informacji, jak również umorzyć postępowanie jest nieprawidłowa. Kierownik bowiem wskazał również w odpowiedzi na skargę, że nie był w posiadaniu informacji, której udostępnienia domagał się wnioskodawca. Przyjmując zatem, że Kierownik jest organem właściwym, informacja została wytworzona, jednakże nigdy nie wszedł w posiadanie dokumentów będących nośnikiem informacji będącej przedmiotem wniosku, to nie może być zobowiązany do jego rozpoznania.
W sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się od organu udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia, realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej nie jest możliwa. Prawidłowym - w takich okolicznościach - działaniem organu będzie pisemne poinformowanie wnioskodawcy, iż organ żądanej informacji nie posiada, co też Kierownik uczynił. Zaznaczyć także należy, że zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązek informacyjny obejmuje podmioty, które są w posiadaniu żądanej informacji, przy czym owo posiadanie należy identyfikować z istnieniem nieokreślonego stanu faktycznego, w którym w dyspozycji konkretnego podmiotu znajduje się informacja o jaką wystąpił zainteresowany.
Zatem w sytuacji, gdy wnioskodawca domaga się od organu udostępnienia informacji niebędących w posiadaniu adresata wniosku w dniu jego złożenia, realizacja żądania udostępnienia informacji publicznej nie jest możliwa. Prawidłowym w takich okolicznościach działaniem organu będzie pisemne poinformowanie wnioskodawcy, iż organ żądanej informacji nie posiada.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Na wstępie należy podnieść, że w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. Zgodnie treścią art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Z kolei art. 149 § 1 pkt 1 i 3 P.p.s.a. statuuje sposoby zakończenia postępowania, gdy sąd administracyjny orzeka w sprawach bezczynności lub przewlekłości postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, poinformował on wnioskodawcę o tym, że nie posiada żądanej informacji publicznej, a nadto WSA w Kielcach nieprawidłowo uznał, że organ mógł jedynie udzielić skarżącemu żądanej informacji, odmówić w formie decyzji udostępnienia informacji, jak również umorzyć postępowanie.
Stanowisko to nie jest prawidłowe, ponieważ pogląd Sądu pierwszej instancji w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku z dnia 19 marca 2021 r. wynika z odczytania odpowiedzi SP ZOZ GOZ z dnia 6 kwietnia 2021 r. na ww. wniosek. Wskazać należy, że w odpowiedzi z dnia 6 kwietnia 2021 r. Ośrodek Zdrowia wskazał, że zgodnie z postanowieniami Statutu stanowiącego załącznik do uchwały XIII/104/2019 Rady Gminy [...] z dnia 29 października 2019 r., Kierownik jest jednym z organów Ośrodka. Drugim jest Rada Społeczna (§ 9 Statutu). Z dalszych postanowień Statutu wynika, że kwestie procedowania Rady Społecznej Ośrodka, z tym odbywanie posiedzeń, a co za tym idzie dokumentowanie tego faktu należy do niej.
Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że Ośrodek nie wytworzył żądanej informacji publicznej, zaś Kierownik nie jest w jej posiadaniu i dlatego też nie ma możliwości jej udostępnienia" (k-8 akt sądowoadministracyjnych). Tak sformułowana odpowiedź, jak słusznie zauważył to Sąd pierwszej instancji, wskazuje, że, zdaniem Kierownika jako podmiot, który nie wytworzył żądanych dokumentów nie jest on uprawniony do jej udostępnienia.
Takie stanowisko stoi jednak w sprzeczności po pierwsze, z § 13 Regulaminu Rady Społecznej Samodzielnego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia [...], z którego wynika wprost, że "uchwały, materiały z posiedzeń i protokoły Rady są przechowywane z SP ZOZ GOZ [...]" (k-6 akt sądowoadministracyjnych), a zatem Ośrodek Zdrowia faktycznie przechowuje dokumentację z działania Rady Społecznej; a po drugie, w zakresie udostępnienia informacji publicznej zasadą jest, że udostępnia ją ten podmiot, u którego się ona znajduje, a nie jej wytwórca. Stąd, jak słusznie podniósł to WSA w Kielcach, Kierownik Ośrodka Zdrowia powinien rozpoznać wniosek poprzez udzielnie informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, zawiadomienia wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udostępniona, albo wydania decyzji o odmowie udostępniania informacji publicznej, albo o umorzeniu postępowania.
Organ jednak w tym zakresie nieprawidłowo uznał, że nie może udostępnić żądanych danych, ponieważ nie jest wytwórcą protokołów, gdyż zostały one wytworzone przez Radę Społeczną. W tym zakresie zatem udzielił błędnej odpowiedzi, a więc nadal pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 19 marca 2021 r.
Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż zwrot kosztów postępowania kasacyjnego związany ze sporządzeniem i wniesieniem odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczy wyłącznie przypadku, w którym tego rodzaju pismo sporządził profesjonalny pełnomocnik (adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, rzecznik patentowy – art. 175 P.p.s.a.) oraz wniósł je w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej (art. 179 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną skarżący sporządził osobiście. Pismo to nie mogło zatem stanowić podstawy do zwrotu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.