Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 29 lipca 2021 r. II SA/Lu 432/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.S. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie z 20 kwietnia 2021 r. nr OI/IP.0143.10.2021.EK w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej:
- I. oddalił skargę;
- II. przyznał radcy prawnemu L.F. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W.S. Zaskarżając wyrok w części, tj. w pkt I, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym i istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 2 pkt 1) w związku z art. 174 pkt 1) w związku z art. 145 § 1 pkt 1a i w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej jako "p.p.s.a.") przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed Organem przepisów art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2022. 902 t.j., dalej jako "u.d.i.p."), a to poprzez ich nieprawidłową wykładnię i błędne zastosowanie (art. 3 ust. 1 pkt 1) oraz ustalenie, że żądanie przez Skarżącego udostępnienia informacji publicznej, w postaci kopii dokumentacji lustracji przeprowadzonej w Zakładzie Karnym [...] przez Sąd Okręgowy [...] Wydział Penitencjarny i Nadzoru nad Wykonywaniem Orzeczeń Karnych, w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 14 kwietnia 2020 r., jest nieuprawnione w związku z faktem, że żądana dokumentacja w zakresie, w jakiej udostępnienia żądał jej Skarżący, stanowi informację przetworzoną, której udostępnienie, zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, wymaga szczególnego interesu społecznego, którego to zdaniem Organu i Sądu I instancji Skarżący nie wykazał.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, wniesiono o:
- 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania ewentualnie zmianę zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji i orzeczenie zgodnie z pierwotnym wnioskiem Skarżącego,
- 2) zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, przy uwzględnieniu faktu, że pełnomocnik Skarżącego jest pełnomocnikiem z urzędu i jest płatnikiem podatku VAT.
Skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy:
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie wskazuje, że Sąd I instancji naruszył przepisy prawa procesowego, przy czym wskazał także podstawy prawne, które wskazują na materialnoprawny charakter naruszenia. Powielenie zarzutów z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) i dodatkowe powiązanie ich z art. 151 p.p.s.a. nie świadczy o tym, że zmienił się ich charakter na procesowy.
W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że, jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało.
W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli.
Nadto, przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. nie mogą stanowić samoistnej podstawy skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, bo określają jedynie formułę rozstrzygnięcia, nie zaś jej merytoryczną podstawę. Ta pozostaje zawarta w przepisach regulujących postępowanie przed organami administracji (zob. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2023 r., I GSK 359/19, LEX nr 3505285).
Nie zachodziły podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1, w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez przyjęcie, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją przetworzoną. Przede wszystkim powołane tu przepisy mają charakter materialny, a zarzut z nimi związany postawiony został w ramach drugiej podstawy kasacyjnej.
Zarzut ten nie mógł być skuteczny także dlatego, że w istocie skarżący przy kwestionowaniu charakteru informacji, jako mającej charakter przetworzony, posłużył się zarzutem naruszenia prawa materialnego. Istotą zarzutu powinien jednak być zarzut związany zakwestionowaniem przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy, w którym Sąd ten uznał, że treść złożonego wniosku wskazuje, iż żądane informacje należy kwalifikować jako informację publiczną przetworzoną.
Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zauważyć, że kwestionowaniu stanu faktycznego sprawy służą zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania (a tylko w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania możliwe jest skuteczne kwestionowanie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy) zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137).
Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369).
Naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ma charakter wyłącznie normatywny, abstrahujący od okoliczności faktycznych danej sprawy. Jego istota polega na nieprawidłowym odtworzeniu poszczególnych elementów normy prawnej, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia kształtującego treść stosunku administracyjnoprawnego strony. Może więc dotyczyć albo niewłaściwego odtworzenia zakresu stosowania normy, czyli okoliczności faktycznych, w których znajduje zastosowanie (hipoteza normy prawnej), albo wadliwego ustalenia konsekwencji prawnych w sytuacji prawnej podmiotu, który znalazł się w okolicznościach faktycznych aktywujących tę normę (dyspozycja/sankcja normy prawnej). Niezależnie od tego, którego elementu normy prawnej dotyczy zarzut błędnej wykładni, odnosi się on wyłącznie do jej generalno-abstrakcyjnego wzorca, kształtowanego treścią przepisów, z których się ją wywodzi.
Jeśli takie ustalenia faktyczne nie zostały w żaden sposób podważone (skarga kasacyjna nie zawiera bowiem zarzutów odnoszących się do ustaleń faktycznych), to uprawniona była ocena, że w stanie faktycznym przyjętym przez Sąd I instancji żądana informacja publiczna była informacją przetworzoną. Stwierdzenie przez Sąd I instancji, że wykonanie wskazanych przez organ czynności stanowi o przetworzeniu szeregu informacji prostych, nie narusza przyjętej w orzecznictwie, a wskazanej na wstępie rozważań, możliwej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (taką postać naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie także zarzucił). Dlatego za bezzasadny trzeba uznać zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Nie naruszono także art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu nie wskazał na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów. Ponadto autor skargi kasacyjnej utworzył zbitkę przepisów - szeregu norm prawnych, które w jego ocenie miał naruszyć Sąd I instancji bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm. Taka metoda formułowania zarzutów została trafnie uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – por. np. wyroki NSA z dnia: 18 października 2011 r., II FSK 797/10; 13 września 2011 r., II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r., III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1434/21). Analiza treści omawianego zarzutu, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej także nie pozwala ustalić, w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia poszczególnych powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, uniemożliwiając tym samym odkodowanie intencji autora skargi kasacyjnej oraz motywów skargi kasacyjnej.
Nie wiadomo bowiem w istocie na czym miałaby polegać wadliwa wykładnia każdego z poszczególnych przepisów, a także nie wiadomo których z powołanych przepisów Sąd wadliwie nie zastosował. W taki sposób skonstruowany zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie poddawał się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Mając przywołane orzecznictwo na uwadze i fakt, że skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów dotyczących niewłaściwego ustalenia stanu faktycznego, zarzut naruszenia art. 1 ust. 1, w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1) u.d.i.p. okazał się nieusprawiedliwiony, co powoduje, że skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w oparciu o art. 182 § 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł natomiast orzec o wynagrodzeniu pełnomocnika skarżącego kasacyjne, ustanowionego w ramach prawa pomocy, gdyż może to uczynić tylko Sąd I instancji w oparciu o art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.