Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 maja 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.B. (dalej: skarżąca) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lipca 2017 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Gdańsku odmówił skarżącej ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa, na użytek rolny o powierzchni 1,2625 ha, na działce [...] (dalej: decyzja środowiskowa). Jako podstawę rozstrzygnięcia organ I instancji powołał art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353, ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa).
Skarżąca wniosła odwołanie od decyzji z 24 lipca 2017 r.
Decyzją z [...] grudnia 2017 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem, o którym stanowi § 3 ust. 1 pkt 86 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016, poz. 71). Działka, na której ma być zrealizowane przedsięwzięcie znajduje się na obszarze objętym formą ochrony przyrody ustanowionym uchwałą Nr 147/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. Pomor. z 2011 r., Nr 66, poz. 1462 – dalej: uchwała Nr 147/VII/11), jak również w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Lasy Mirachowskie PLB220008.
W ocenie organu odwoławczego, realizacja przedsięwzięcia jest sprzeczna z zakazami wynikającymi z uchwały nr 147/VII/11. Ze względu na zakaz realizacji na obszarze Kaszubskiego Parku Krajobrazowego przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 pkt 1 uchwały nr 147/VII/11), możliwość zmiany lasu na użytek rolny należy rozpatrywać w świetle art. 17 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016, poz. 2134 ze zm. – dalej: u.o.p.).
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2015 r., poz. 2100 ze zm.) każdy ma obowiązek dbać o las, a nawet przejściowe pozbawienie lasu drzew, nie stanowi przesłanki do zmiany przeznaczenia terenu na użytek rolny, ale zobowiązuje właściciela do uzupełnienia naruszonej struktury lasu i jego zalesienia. Zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna w przypadkach szczególnie uzasadnionych potrzeb właścicieli lasów.
Norma z art. 13 ust. 1 ustawy o lasach, nakłada na właścicieli lasów obowiązek m.in. trwałego utrzymywania lasów i zapewnienia ciągłości ich użytkowania, a w szczególności zachowania w lasach roślinności leśnej (upraw leśnych) oraz naturalnych bagien i torfowisk, ponownego wprowadzania roślinności leśnej (upraw leśnych) w lasach w okresie do 5 lat od usunięcia drzewostanu, pielęgnowania i ochrony lasu, w tym również ochrony przeciwpożarowej, przebudowy drzewostanu, czy racjonalnego użytkowania lasu, w sposób trwale zapewniający optymalną realizację wszystkich jego funkcji. Skarżąca jako właścicielka lasu, jest zobowiązana do przestrzegania i stosowania się do powyższych przepisów.
Ponadto, ze wskazanym w ewidencji gruntów przeznaczeniem działki skarżącej zgodny jest również sposób jej przeznaczenia w uproszczonym planie zagospodarowania lasu dla obrębu ewidencyjnego Kamienicki Młyn z 2014 r. W ocenie organu odwoławczego, zmiana użytkowania na przedmiotowej działce, polegająca na jej wylesieniu, stoi w sprzeczności z celem ochrony, zawartym w uchwale nr 147/VII/11, dotyczącym utrzymania spójności przestrzennej ekosystemów leśnych i ich renaturalizacji. W ocenie organu zmiana lasu na użytek rolny, nie jest zgodna z charakterem Kaszubskiego Parku Krajobrazowego. Mając na uwadze położenie przedmiotowej działki w zwartym kompleksie leśnym oraz niewielką procentowo powierzchnię lasów w Kaszubskim Parku Krajobrazowym (w porównaniu do gruntów ornych), organ odwoławczy uznał, że takie tereny tym bardziej powinny być chronione przed wylesieniem.
Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja środowiskowa nie sankcjonuje docelowego sposobu przeznaczenia gruntów rolnych, a więc ustalenia w tym zakresie nie powinny stanowić "determinanty" przeprowadzanej oceny oddziaływania na środowisko. Nawet w przypadku hipotetycznego nałożenia w takiej decyzji warunków, wynikających z zagrożeń związanych z planowanym użytkowaniem rolnym, organ środowiskowy nie ma wpływu na rzeczywiste działania inwestora po zmianie lasu na użytek rolny. Z tego względu, przy ocenie oddziaływań planowanej zmiany lasu na użytek rolny, deklarowany przez skarżącą rodzaj i sposób upraw (lub rodzaj stosowanych nawozów) ma znaczenie drugorzędne. Jednocześnie organ wskazał, że przeznaczenie gruntów w ewidencji pozostaje nie bez znaczenia dla ochrony obszarów cennych przyrodniczo (park krajobrazowy), ponieważ ma przełożenie na zachowanie walorów przyrodniczych obszaru.
Odwołując się do art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, organ wskazał, że przy zmianie lasu na użytek rolny, nie wystarczy wykazanie wystąpienia uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela lasu, natomiast konieczne jest jeszcze wykazanie ich szczególnego charakteru. Aktualny brak lasu na działce skarżącej nie stanowi szczególnie uzasadnionej potrzeby właściciela lasu do dokonania przedmiotowej zmiany.
Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że zmiana lasu na użytek rolny jest dopuszczalna wówczas, gdy właściciel lub inny podmiot wykaże, że wystąpiły szczególnie uzasadnione potrzeby. Jest to przesłanka, która musi bezwzględnie wystąpić, a ciężar dowodowy wykazania, że zaistniały szczególnie uzasadnione potrzeby, spoczywa na właścicielu. Zaistnienie tej przesłanki podlega ocenie organu rozpoznającego wniosek. Nie wystarcza przy tym wykazanie uzasadnionych potrzeb po stronie właściciela, konieczne jest wykazanie ich szczególnego charakteru. Jest to zatem przesłanka kwalifikowana. Skarżąca nie przedstawiła innych potrzeb niż osobiste. W związku z tym nie ma podstaw do uznania, że przedmiotowy teren nie jest lasem, oraz, że zachodzi przesłanka do uznania braku obowiązku leśnego zagospodarowania w postaci szczególnie uzasadnionej potrzeby.
Ponadto Sąd I instancji podzielił stanowisko organu w zakresie sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z przepisami uchwały Nr 147/VII/11 w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, których zaistnienie uniemożliwia wydanie decyzji pozytywnej, przy braku przesłanek negatywnych. Realizacja przedsięwzięcia naruszałaby § 2 i § 3 uchwały Nr 147/VII/11. W tej sprawie nie było więc podstaw do zmiany leśnego użytkowania działki skarżącej, uwzględniając także jej położenie pośród zwartej powierzchni lasów (co byłoby sprzeczne z celem zachowania spójności przestrzennej ekosystemów leśnych i ich renaturalizacji), na terenach cennych przyrodniczo.
W ocenie Sądu I instancji, organy orzekające w tej sprawie nie ingerowały w kompetencje właściwego miejscowo starosty, uprawnionego do dokonania analizy w zakresie dopuszczalności zmiany przedmiotowego lasu na użytek rolny, na podstawie przepisów ustawy o lasach. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie wykroczył poza swoje kompetencje i nie dokonywał oceny celowości danego sposobu zagospodarowania działki skarżącej, ale odniósł się do możliwości realizacji przedsięwzięcia w związku z ograniczeniami wynikającymi z uchwały w sprawie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego.
W ocenie Sądu I instancji, przywołanie przez organ odwoławczy przepisu dotyczącego wyjątkowego charakteru zmiany lasu na użytek rolny miało charakter uzupełniający. Pozostawienie (oraz przywrócenie) leśnego zagospodarowania działki skarżącej jest ściśle powiązane z wymogami innych celów ochrony parku - ochroną naturalnych i półnaturalnych zbiorowisk wzdłuż brzegów jeziora (w celu uzyskania biologicznej zabudowy jego obrzeża), poprawą stanu czystości wód powierzchniowych oraz oszczędnym użytkowaniem i planowym kształtowaniem przestrzeni ze szczególnym uwzględnieniem ochrony unikatowych walorów krajobrazowych (w tym rynien jeziornych).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego.
Po pierwsze, błędną wykładnię art. 71 ust. 1 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 9, art. 62 ust. 1 i art. 80 ust. 1 ustawy środowiskowej. Polegało to na uznaniu, że w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na użytek rolny, elementem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i podstawą odmowy wydania decyzji środowiskowej może być przesłanka z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach tj. celowość przedsięwzięcia (szczególnie uzasadnione potrzeby właściciela lasu). Ponadto skarżąca zarzuciła niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów polegające na niewłaściwym uznaniu, że powołana przesłanka stanowiła element postępowania dowodowego w tej sprawie i nie została przez skarżącą wykazana. Skarżąca podkreśliła, że ocena w tym zakresie została przeprowadzona dopiero w decyzji kończącej sprawę.
Po drugie, błędną wykładnię art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej w związku z § 2 i § 3 uchwały Nr 147/VII/11 oraz art. 5 pkt 8 u.o.p. Polegało to na przyjęciu, że podstawą odmowy wydania decyzji środowiskowej mogą być zakazy wynikające z uchwały w sprawie parku krajobrazowego, interpretowane w oderwaniu od celu utworzenia takiego parku. Ponadto Sąd I instancji dokonał wadliwej subsumcji powołanych przepisów do ustalonego stanu faktycznego i błędnie przyjął, że ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny jest prawidłowy oraz uprawnia do przyjęcia, że zakazy zostaną bezwzględnie naruszone na skutek realizacji przedsięwzięcia.
Skarżąca wskazała, że na skutek naruszenia powołanych wyżej przepisów doszło do wadliwego zastosowania (niezastosowania) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia odpowiada prawu.
Po pierwsze, jak już wyżej wskazano, w skardze kasacyjnej sformułowano dwa zarzuty. Z jednej strony skarżąca zarzuciła błędną wykładnię art. 71 ust. 1 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 9, art. 62 ust. 1 i art. 80 ust. 1 ustawy środowiskowej, a także w związku z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Z drugiej natomiast, błędną wykładnię art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej w związku z § 2 i § 3 uchwały Nr 147/VII/11 oraz art. 5 pkt 8 u.o.p. Wynika to z przyjęcia założenia, że w ocenie skarżącej, powodem odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia były dwie kwestie – brak wykazania, że zmiana przeznaczenia przedmiotowego gruntu wynika z uzasadnionych potrzeb właściciela lasu oraz sprzeczność z przepisami uchwały Nr 147/VII/11.
Należy jednak podkreślić, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednoznacznie, że organ odwoławczy odniósł się przede wszystkim do kwestii sprzeczności planowanego przedsięwzięcia z przepisami uchwały Nr 147/VII/11, a przywołanie przepisów dotyczących wyjątkowego charakteru zmiany lasu na użytek rolny, miało charakter uzupełniający (s. 20 i 21 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Jednocześnie jednak Sąd I instancji jest niekonsekwentny, ponieważ poświęca znaczną część uzasadnienia prawnego zaskarżonego wyroku kwestii zastosowania i wykładni art. 13 ust. 2 ustawy o lasach.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozważania te są zbędne, ponieważ w tej sprawie norma z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach nie miała bezpośrednio zastosowania. Jest to norma, którą stosuje właściwy miejscowo starosta wydając decyzję w przedmiocie zmiany przeznaczenia lasu na użytek rolny, a nie organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na takiej zmianie. W związku z tym pierwszy zarzut podnoszący naruszenie z art. 72 ust. 1 pkt 9, art. 62 ust. 1 i art. 80 ust. 1 ustawy środowiskowej, a także w związku z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach, nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie orzekł, że w sprawie o wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu na użytek rolny, elementem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i podstawą odmowy wydania decyzji środowiskowej może być przesłanka z art. 13 ust. 2 ustawy o lasach. Podstawową kwestią podlegającą ocenie w tej sprawie była zgodność planowanego przedsięwzięcia z przepisami uchwały Nr 147/VII/11.
Po drugie, zarzuty podnoszące błędną wykładnię art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej w związku z § 2 i § 3 uchwały Nr 147/VII/11 oraz art. 5 pkt 8 u.o.p. również nie zasługiwały na uwzględnienie. Wynika to przede wszystkim z tego, że zarzut ten został błędnie sformułowany, ponieważ normy z § 2 i 3 uchwały Nr 147/VII/11 dzielą się na liczne jednostki redakcyjne, a skarżąca nie wskazała, który z wymienionych w § 2 tej uchwały celów utworzenia parku krajobrazowego, pozwala na przyjęcie, że planowane przedsięwzięcie nie jest sprzeczne z zakazami wynikającymi z § 3 uchwały.
Z kolei norma z art. 5 pkt 8 u.o.p. stanowi jedynie ogólną definicję ochrony krajobrazowej i nie miała bezpośredniego wpływu na ocenę możliwości realizacji planowanego przedsięwzięcia w świetle zakazów wynikających z uchwały Nr 147/VII/11. Jednocześnie skarżąca w ramach zarzutów kasacyjnych nie powołała konkretnie (przez wskazanie właściwej jednostki redakcyjnej) przepisu uchwały Nr 147/VII/11, który statuuje zakazy stanowiące w ocenie organów przesłankę do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. Niezależnie od powyższych uchybień skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Sąd I instancji. Organy prawidłowo bowiem przyjęły, że mając na względzie zakazy dotyczące Kaszubskiego Parku Krajobrazowego oraz cele jego ochrony, nie ma podstaw do zmiany leśnego użytkowania przedmiotowej działki, uwzględniając jej położenie pośród zwartej powierzchni lasów.
Byłoby to sprzeczne z celem zachowania spójności przestrzennej ekosystemów leśnych i ich renaturalizacji, na terenach cennych przyrodniczo, a więc celem utworzenia Kaszubskiego Parku Krajobrazowego ustanowionym w § 2 pkt 4 uchwały nr Nr 147/VII/11. Zastosowanie w tej sprawie znajdzie zatem zakaz określony z § 3 pkt 1 cytowanej uchwały, zgodnie z którym na terenie Kaszubskiego Parku Krajobrazowego, zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy środowiskowej. Tego rodzaju przedsięwzięciem jest natomiast zmiana lasu niestanowiącego własności Skarbu Państwa, na użytek rolny o powierzchni 1,2625 ha, co wynika z § 3 ust. 1 pkt 86 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
W konsekwencji Sąd I instancji dokonał prawidłowej subsumcji art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej w związku z § 2 i § 3 uchwały Nr 147/VII/11 oraz art. 5 pkt 8 u.o.p. do ustalonego stanu faktycznego i na tej podstawie orzekł, że ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny uprawniał do przyjęcia, że zakaz wynikający z uchwały zostanie naruszony na skutek realizacji przedsięwzięcia.
Po trzecie, ze wskazanych wyżej względów na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że w tej sprawie organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego, a zatem brak było przesłanek do uwzględnienia skargi na tej podstawie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.