Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 218/21 oddalił skargę A. C. na bezczynność Rzecznika Praw Dziecka w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 14 stycznia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 14 stycznia 2021 r. skarżąca A. C., działając za pośrednictwem poczty elektronicznej (wysyłając wiadomość e-mail), skierowała do Rzecznika Praw Dziecka wniosek, w którym - powołując się na przepis art. 241 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej: "k.p.a."), wniosła o "Informację, czy RPD M. P. podejmował działania związane z prawem dzieci do informacji. Jeśli tak, to jakie. Informacje proszę wysłać na niniejszy adres email".
W treści wniosku skarżąca zwróciła uwagę na występujący w polskich szkołach problem związany z realizacją prawa do informacji. Strona skarżąca wskazała na problem braku dostępu uczniów do treści statutów wybranych trzech szkół: [...], [...] oraz [...]. Jednocześnie, skarżąca zwróciła się z prośbą do RPD o interwencję w tych szkołach. Skarżąca podniosła, iż statuty szkół są istotnymi dokumentami regulującymi wewnętrzne zasady szkół, w tym prawa i obowiązki ucznia. Tymczasem szkoły w sposób niezgodny z prawem utrudniają zarówno rodzicom, jak i uczniom dostęp do treści swoich statutów.
Ponadto, w treści wniosku skarżąca zarzuciła, iż Rzecznik Praw Dziecka w sposób nieuprawniony wyraził opinię, że osoby niepełnoletnie nie mogą samodzielnie wnioskować o udzielenie informacji, przez co są pozbawione informacji o swoich prawach, do których powinny mieć swobodny dostęp poprzez BIP. W tej sytuacji, skarżąca wezwała Rzecznika Praw Dziecka do zrewidowania jego stanowiska, wskazując, iż prawo do informacji jest prawem dziecka. Skarżąca uznała, że absurdalne jest stanowisko RPD, jakoby dziecko mogło domagać się informacji o statucie wyłącznie przez rodzica, podczas gdy - zdaniem skarżącej - powinno mieć do tej informacji swobodny dostęp poprzez BIP danej szkoły. Skarżąca wyraziła również oczekiwania, że Rzecznik Praw Dziecka będzie w tym zakresie bronił praw dziecka.
W piśmie z dnia 5 lutego 2021 r. A. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W dniu 12 lutego 2021 r., działając za pośrednictwem wiadomości e-mail (poczty elektronicznej), Dyrektor Zespołu ds. Edukacji i Wychowania Biura Rzecznika Praw Dziecka poinformował skarżącą, iż: "Rzecznik Praw Dziecka dziękuję za zwrócenie uwagi na istotną kwestię, która może dotyczyć funkcjonowania większej liczby szkół w Polsce, niż wymieniona w Pani zgłoszeniu. Statut szkoły jest dokumentem regulującym jej wewnętrzną organizację i powinien być dostępny dla każdego ucznia, rodzica, jak również nauczyciela. Dostęp ten powinien być nieskrępowany. Dokonana analiza sprawy pozwoliła na sformułowanie wniosków, które zostaną przedstawione 15 lutego br. Ministrowi Edukacji i Nauki. Po skierowaniu wystąpienia generalnego do Ministra Edukacji i Nauki, zostanie Pani przekazana jego kopia".
W odpowiedzi na skargę udzielonej w piśmie z dnia 23 lutego 2021 r. Rzecznik Praw Dziecka wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku - gdy Sąd uzna, że nie zachodzą podstawy do odrzucenia skargi - o jej oddalenie.
W piśmie z dnia 24 lutego 2021 r. organ - nawiązując do swojej wcześniejszej informacji zawartej w piśmie z dnia 12 lutego 2021 r. - poinformował skarżącą, że w związku ze zgłoszeniem sprawy nieprowadzenia przez szkoły Biuletynu Informacji Publicznej oraz utrudnionego dostępu do statutu szkoły, Rzecznik Praw Dziecka skierował w tej sprawie wystąpienie generalne do Ministra Edukacji i Nauki. Organ dołączył jednocześnie kopię pisemnego wystąpienia do Ministra Edukacji i Nauki z dnia 22 lutego 2021 r.
W skierowanym do Sądu piśmie procesowym z dnia 8 maja 2021 r. skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, ustosunkowując się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, podtrzymała swoje stanowisko zawarte w skardze z dnia 5 lutego 2021 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę A. C. uznając, że skarga nie była zasadna i nie podlegała uwzględnieniu.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że należy zgodzić się z organem, że pismo skarżącej z dnia 14 stycznia 2021 r. skierowane do Rzecznika Praw Dziecka zostało zasadnie potraktowane jako wniosek, w rozumieniu art. 241 k.p.a., nie zaś jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu I instancji sporny wniosek nie posiadał żadnych cech, które pozwalały na potraktowanie go, jako wniosku o udzielenie informacji w trybie u.d.i.p.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Rzecznik Praw Dziecka nie pozostawał w bezczynności ponieważ podjął stosowane czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Sąd I instancji uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - Rzecznik Praw Dziecka, przedstawiając swoje stanowisko w piśmie z dnia 12 lutego 2021 r., a następnie w piśmie z dnia 24 lutego 2021 r. w sposób jednoznaczny i precyzyjny udzielił skarżącej informacji dotyczących kwestii objętych zakresem jej wniosku zawartego w piśmie z dnia 14 stycznia 2021 r.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła A. C., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to:
- 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - przez niezasadne przyjęcie, iż wniosek skarżącej nie zawierał elementów pozwalających na uznanie go za wniosek o dostęp do informacji publicznej a w rezultacie oddalenie skargi;
- 2. art. 10 ust. 1 u.d.i.p. - przez niezasadne przyjęcie, iż wniosek o dostęp do informacji publicznej powinien spełniać jakieś szczególne formalne wymogi, jak choćby powołanie podstawy prawnej, chociaż ustawa takich formalnych wymogów nie wprowadza.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącej i orzeczenie o kosztach. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych oraz zrzekła się rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W piśmie procesowym z 3 kwietnia 2023 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.
Po pierwsze uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08).
Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza jeszcze naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Po drugie Sąd I instancji nie stosował, ani nie prowadził wykładni art. 10 ust. 1 u.d.i.p., jak również art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a więc nie mógł ich naruszyć.
Po trzecie art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałoby zastosowanie innej podstawy wyrokowania. W niniejszej sprawie WSA w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna i dlatego prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.