Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 7729/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1456/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi małoletniej A.C. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego B.C. (dalej: "małoletnia skarżąca") na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS") z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku – oddalił skargę.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. małoletnia skarżąca wystąpiła do Prezesa ZUS o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu D.C.

Decyzją z [...] grudnia 2020 r. nr [...] Prezes ZUS, działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 291 z późn. zm. - dalej: "u.e.r.") - odmówił przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS podkreślił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, co rodzi obowiązek rozpatrzenia przede wszystkim spełnienia wskazanych warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny osoby zmarłej. Prezes ZUS wskazał, że małoletnia skarżąca udokumentowała 13 lat, 2 miesiące i 18 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych ojca, który zmarł w wieku 48 lat. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem śmierci ojca, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano jedynie 2 lata i 6 miesięcy okresów składkowych. Prezes ZUS wskazał, iż w latach 2002-2006, 2010-2014 i 2017-2019 ojciec małoletniej nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalno-rentowym.

Wobec powyższego Prezes ZUS stwierdził, że nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec ojca małoletniej skarżącej nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy, ani nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy małoletnia skarżąca podniosła, że nie ponosi winy za postępowanie swojego ojca, a są to szczególne okoliczności, które udaremniły możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. We wrześniu 2019 r. ojciec skarżącej podjął pracę, ale zmarł. Ze względu na wiek skarżąca nie może podjąć pracy, a nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Przychód na jedną osobę w dwuosobowej rodzinie wynosi 644,87 zł, zaś czynsz za mieszkanie sięga kwoty 1.162 zł. Natomiast matka małoletniej jest całkowicie niezdolna do pracy, a zatem nie może podjąć zatrudnienia.

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS podtrzymał swoje stanowisko, że w sprawie nie wykazano, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które ojciec małoletniej skarżącej nie miał wpływu. Prezes ZUS podkreślił, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielkiego okresu, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. W okresach: od [...] sierpnia 2002 r. do [...] marca 2006 r., od [...] listopada 2010 r. do [...] czerwca 2014 r. oraz od [...] stycznia 2017 r. do [...] września 2019 r. wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez ojca małoletniej skarżącej pracy podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe.

Natomiast podnoszone przez małoletnią skarżącą trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie przewidziane w art. 83 ust. 1 u.e.r. nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione.

W skardze do WSA małoletnia skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej "k.p.a.") poprzez uniemożliwienie jej wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności uniemożliwienie jej udziału podczas przeprowadzanego w sprawie dowodu oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do tak zebranych przez organ dowodów, przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie, przy niezaistnieniu okoliczności uzasadniającej zastosowanie przez organ art. 10 § 2 k.p.a.

Małoletnia skarżąca wskazała, że Prezes ZUS błędnie obliczył okresy składkowe i nieskładkowe jej ojca, który od [...] lutego 2014 r. do [...] maja 2014 r. był zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy, od [...] lipca 2014 r. do [...] kwietnia 2017 r. prowadził działalność gospodarczą, a od [...] lipca 2017 r. do [...] października 2019 r. prowadził działalność w Niemczech. Oznacza to, że okresy składkowe przekraczają 5 lat. Powołała się w tym zakresie na zaświadczenie ZUS z [...] lutego 2014 r. oraz umowę zlecenia obejmującą okres od [...] września 2019 r. do [...] września 2019 r. Małoletnia skarżąca przyznała, że składki nie były opłacone w okresie działalności ojca w Niemczech (od [...] lipca 2017 r. do [...] października 2019 r.).

Ponadto w okresie od [...] stycznia 2005 r. do [...] czerwca 2007 r. przebywał on w Zakładzie Karnym w Z., gdzie również świadczył pracę. Powyższa jednostka odmówiła przedstawicielce ustawowej małoletniej skarżącej wydania druku RP-7, a więc Prezes ZUS powinien wystąpić o ten dokument.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1456/21 WSA oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku WSA wyjaśnił, że w przypadku renty rodzinnej w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 u.e.r., analizą należy objąć przede wszystkim okoliczności, które skutkowały pozbawieniem zmarłego możliwości uzyskania uprawnienia do ww. świadczeń. Wprawdzie w treści art. 83 ust. 1 u.e.r. przyznanie świadczenia w drodze wyjątku nie jest wprost uzależnione od konkretnej długości stażu ubezpieczeniowego zmarłego, to - zdaniem WSA - nie ma najmniejszych wątpliwości, że dla zastosowania ww. przepisu konieczne są ustalenia w przedmiocie udokumentowanego stażu ubezpieczeniowego zmarłego oraz okresu, jaki brakował zmarłemu do uzyskania prawa do świadczeń emerytalno-rentowych. Kolejnym warunkiem przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku jest brak możliwości podjęcia - przez osobę wnioskującą o takie świadczenie - pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek.

Warunek ten wynika z istoty zabezpieczenia społecznego, obejmującego swoją ochroną tylko te osoby, które nie mogą podejmować szeroko rozumianego zatrudnienia, w związku z czym nie mają środków na utrzymanie. Ostatnim warunkiem, wynikającym z art. 83 ust. 1 u.e.r. jest nieposiadanie przez osobę ubiegającą się o rentę rodzinną w drodze wyjątku niezbędnych środków utrzymania. Ponieważ przesłanka "braku niezbędnych środków utrzymania" nie jest zdefiniowana w ustawie emerytalnej, w celu określenia pewnego obiektywnego kryterium przyjęto, iż powinna być ona ustalana w oparciu o porównanie sytuacji materialnej ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne. Najniższe świadczenie przyznawane w trybie zwykłym umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Chodzi tu jedynie o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą znacznie odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu.

Zatem ustalenie, czy zachodzi przesłanka "braku niezbędnych środków utrzymania" wymaga przede wszystkim określenia, w jakiej sytuacji materialnej znajduje się osoba wnioskująca o rentę rodzinną w drodze wyjątku, a następnie porównania tej sytuacji z wysokością renty rodzinnej, określaną w ustawie jako minimalna. Metodą ustalenia sytuacji materialnej co do zasady jest określenie dochodów poszczególnych członków rodziny, zsumowanie ich, a następnie podzielenie otrzymanej wielkości przez liczbę członków w rodzinie.

WSA wskazał, że z akt administracyjnych wynika, iż Prezes ZUS, ustalając okresy składkowe i nieskładkowe na przestrzeni 48 lat życia ojca małoletniej skarżącej, uwzględnił (m. in.): okres prowadzenia przez niego działalności gospodarczej w zakresie usług budowlanych (zaświadczenie ZUS Oddziału w L. Inspektoratu w G. z [...] grudnia 2019 r., wydruki z CEIDG); okresy rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. (zaświadczenia wydane [...] października 2019 r. z upoważnienia Starosty B.); okres zatrudnienia w Zakładzie Karnym w Z. (okresy podlegania ubezpieczeniom - raport). W ten sposób udokumentowano łącznie 13 lat, 2 miesiące i 18 dni okresów składkowych i nieskładkowych, w tym 2 lata i 6 miesięcy okresów składkowych w 10-leciu przypadającym przed śmiercią ojca małoletniej skarżącej. WSA jedynie dla porządku odnotował, że w zaskarżonej decyzji Prezes ZUS podał błędny wymiar okresów składkowych (tj. 2 miesiące i 6 dni zamiast 2 lata i 6 miesięcy), przy czym przedmiotowa omyłka nie ma wpływu na wynik sprawy.

Natomiast małoletnia skarżąca, zarzucając Prezesowi ZUS nieprawidłowości w zakresie wyliczenia okresów składkowych i nieskładkowych, nie sprecyzowała jakie konkretnie, w jej mniemaniu, wystąpiły nieścisłości bądź błędy.

WSA wyjaśnił, że w świetle ugruntowanego stanowiska NSA, zastosowanie art. 83 ust. 1 u.e.r. może nastąpić tylko w sytuacji, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielkiego okresu, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Zmarłemu zabrakło 2 lat i 6 miesięcy okresów składkowych. Jednocześnie na żadnym etapie sprawy małoletnia skarżąca nie podniosła ani zdarzeń o charakterze siły wyższej ani powodów pozostawania ojca poza kręgiem zainteresowania pracodawców. WSA stwierdził, że uzależnienia od alkoholu, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek dowodów na konsekwentne leczenie odwykowe, nie można zaliczyć do "szczególnych okoliczności", o jakich mowa w art. 83 ust. 1 u.e.r. Wobec ojca małoletniej nie została orzeczona nawet częściowa niezdolność do pracy. WSA wskazał również, że przedstawicielce ustawowej małoletniej skarżącej przyznano rentę z tytułu niezdolności do pracy od [...] września 2020 r. do [...] czerwca 2022 r.

WSA zaakcentował, że decyzja wydawana na podstawie art. 83 ust. 1 u.e.r. ma charakter uznaniowy. Oznacza to, iż ustawodawca wyposażył organ administracji publicznej (Prezesa ZUS) w kompetencję do samodzielnego ustalenia, czy w jego uznaniu zachodzą szczególne okoliczności przemawiające za przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. W ramach badania legalności decyzji uznaniowej, obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również zweryfikowanie, czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym, czy realizując te kompetencje, respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywatela do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego bądź dowolnego. Zdaniem WSA, obie decyzje Prezesa ZUS nie były ani arbitralne ani dowolne. Organ właściwie zebrał materiał dowodowy i wydał orzeczenia mieszczące się w granicach uznania administracyjnego.

WSA stwierdził, że Prezes ZUS wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., bowiem ustalił i właściwie ocenił wszystkie niezbędne okoliczności faktyczne sprawy, w tym staż ubezpieczeniowy wypracowany przez ojca małoletniej skarżącej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., WSA wskazał, że zarzut ten może odnieść skutek, jeżeli strona wykaże jakich czynności nie mogła dokonać bądź jakich dowodów nie mogła zawnioskować wskutek naruszenia przez organ ww. przepisu. W kontrolowanej sprawie małoletnia skarżąca skutecznie złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie skargę do sądu administracyjnego. Skorzystała zatem z przysługujących jej uprawnień procesowych w sposób niczym nieograniczony.

Małoletnia skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając:

1. I. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 u.e.r., poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dla przyznania świadczenia małoletniej skarżącej w drodze wyjątku, gdyż nie zachodzą "szczególne okoliczności" określone tą normą, a tym samym błędne przyjęcie, iż przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazła się małoletnia skarżąca, podczas gdy istnieją wszelkie podstawy do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, gdyż przyczyną braku uprawnień jej ojca do świadczeń w trybie zwykłym był stan jego zdrowia, polegający w szczególności na występowaniu u niego choroby alkoholowej, co stanowiło okoliczność niezależną od woli ubezpieczonego, ponadto poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że długość stażu ubezpieczeniowego ma wpływ na przyznanie prawa do dochodzonego przez skarżącą kasacyjnie świadczenia w drodze wyjątku, w sytuacji gdy wykładnia przepisu nie uwzględnia długości stażu ubezpieczeniowego jako przesłanki do nabycia ww. świadczenia.
2. II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., albowiem w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, WSA nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., mimo że zaskarżona decyzja jest wadliwa, gdyż przy jej wydawaniu Prezes ZUS dopuścił się naruszenia szeregu przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
3. 1) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności oraz niezebranie i nierozpatrzenie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności zaniechanie ustalenia okoliczności mających istotny wpływ na wynik sprawy, w tym przede wszystkim zaniechanie ustalenia przyczyn i okoliczności, w wyniku których ojciec małoletniej skarżącej nie spełnił warunków do otrzymania świadczenia w trybie zwykłym;
4. 2) art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nienależyte rozważenie wszystkich okoliczności sprawy, organ bowiem winien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy, a ponieważ tego nie uczynił, to tym samym wykluczył naczelną zasadę postępowania administracyjnego, tj. dążenie do ustalenia prawdy materialnej.

Mając powyższe na uwadze małoletnia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA.

Jednocześnie małoletnia skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi kasacyjnej dokumentów, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., tj.:

1. 1) oświadczenia M.P. z dnia [...] listopada 2021 r. - celem wykazania faktu, że D.C. był osobą uzależnioną od alkoholu, z tej też przyczyny wystąpiły przerwy w jego zatrudnieniu i okresie składowym, jak również faktu bezskutecznego podejmowania przez niego leczenia;
2. 2) świadectwa ukończenia zasadniczej szkoły zawodowej z dnia [...] czerwca 1989 r. przez D.C. - celem wykazania faktu, że zmarły posiadał wykształcenie zawodowe z tytułem - rolnik mechanizator, legitymujące go do podjęcia pracy fizycznej, a przy jego dolegliwościach ze strony kończyny górnej i dotychczasowego doświadczenia zawodowego (świadczenie usług budowlanych) nie pozwalało mu to okresowo na podejmowanie zatrudnienia;
3. 3) zwolnienia lekarskiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. - celem wykazania faktu, że zmarły doznał odnawiającego się urazu ręki, co przy posiadanym przez niego wykształceniu, jak również doświadczeniu zawodowym nie pozwalało mu okresowo na podejmowanie zatrudnienia.

Ponadto małoletnia skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej małoletnia skarżąca stwierdziła, że nie kwestionuje ustaleń co do okresów składkowych i nieskładkowych jej ojca, jednakże uważa, że WSA, w ślad za Prezesem ZUS, zbyt dużą wagę nadał kwestii długości stażu ubezpieczeniowego, w sytuacji, kiedy przepis art. 83 ust. 1 u.e.r. nie wymienia długości stażu ubezpieczeniowego jako przesłanki do nabycia świadczenia w drodze wyjątku. Wadliwa jest bowiem interpretacja WSA, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielkiego okresu, pomimo że taka przesłanka nie wynika wprost z treści przywołanego przepisu. Małoletnia skarżąca wskazała jednak, że ubezpieczony posiadał stosunkowo długi staż ubezpieczeniowy, przy czym w znacznej większości były to okresy składkowe, tak więc wypracował dość długi okres ubezpieczenia, co w zestawieniu z jego wiekiem wynoszącym 48 lat w chwili śmierci, jest w jej ocenie adekwatnym do wieku stażem ubezpieczeniowym.

Małoletnia skarżąca zakwestionowała stanowisko WSA, że na żadnym etapie sprawy nie podniosła zdarzeń o charakterze siły wyższej ani powodów pozostawania ojca poza kręgiem zainteresowania pracodawców, wskazując, że już we wniosku inicjującym postępowanie podniosła, iż jej ojciec był osobą uzależnioną od alkoholu. Małoletnia skarżąca powołała się przy tym na wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 399/14, w którym stwierdzono, że wprawdzie choroba alkoholowa sama w sobie nie stanowi "szczególnej okoliczności" uzasadniającej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, jednakże w niektórych przypadkach może być potraktowana jako okoliczność uzasadniająca przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku.

Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 u.e.r., uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, pomimo podejmowania działań zmierzających w tym kierunku. Zwraca się też uwagę na zewnętrzny i obiektywny charakter tych okoliczności oraz ich niezależność od woli ubezpieczonego. W kategoriach szczególnych okoliczności winny być rozważane nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców.

Natomiast wszystkie okresy w przerwie zatrudnienia jej ojca, w tym w ostatnim 10-leciu przed śmiercią, były spowodowane przede wszystkim nawracającą chorobą alkoholową, istniejącą od 1997 r. Na poparcie swojego stanowiska małoletnia skarżąca przytoczyła orzeczenia sądów administracyjnych. Ponadto małoletnia skarżąca wskazała, że jej ojciec od kwietnia 2010 r. zmagał się z odnawiającym urazem kończyny górnej (uszkodzenie ręki) i również z tej przyczyny nie mógł wykonywać okresowo zatrudnienia, z uwagi na posiadane wykształcenie zawodowe (rolnik mechanizator), jak również okoliczność, że posiadał doświadczenie jedynie w wykonywaniu pracy fizycznej.

Małoletnia skarżąca uważa, że Prezes ZUS w toku postępowania administracyjnego nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego pod kątem zweryfikowania kwestii występowania choroby alkoholowej u ubezpieczonego oraz podejmowania prób leczenia alkoholizmu, co bezsprzecznie nie stanowi o należytym rozpatrzeniu sprawy przez organ. Skoro małoletnia skarżąca konsekwentnie wskazywała, że jej ojciec był osobą uzależnioną od alkoholu, organ winien był tę kwestię po pierwsze odnotować, a następnie dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy poprzez podejmowanie działań "z urzędu", zgodnie z brzmieniem art. 7 k.p.a, tym bardziej, że skarżąca nie korzystała wówczas z pomocy profesjonalnego pełnomocnika. Prezes ZUS nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy faktycznie D.C. nie podejmował działań zmierzających do podjęcia zatrudnienia, a ponadto nie przeprowadził także postępowania dowodowego zmierzającego do zweryfikowania stanu zdrowia ojca i ewentualnego wpływu stanu zdrowia na jego konkurencyjność na rynku pracy.

W ocenie małoletniej skarżącej WSA bezkrytycznie przyjął, że Prezes ZUS prawidłowo zebrał materiał dowodowy, jak również wydał orzeczenie mieszczące się w granicach uznania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Wobec oświadczenia wnoszącego skargę kasacyjną o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez pozostałe strony, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym – art. 182 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny stanu faktycznego przedstawionego przez stronę skarżącą przez pryzmat art. 83 ust. 1 u.e.r.. Przepis ten uzależnia przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku od łącznego spełnienia następujących przesłanek: wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek i nie posiada niezbędnych środków utrzymania. W odniesieniu do zmarłego ubezpieczonego, którego wypracowane świadczenia stanowią źródło świadczeń dla członków jego rodziny, badaniu podlegają powody niespełnienia wymagań uprawniających do emerytury lub renty na zasadach ogólnych, czyli szczególnych okoliczności usprawiedliwiających brak wymaganych okresów w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne.

Podkreślić należy, że ustawa o emeryturach i rentach nie precyzuje, jak należy rozumieć szczególne okoliczności, zaistnieniem których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. W orzecznictwie sądów administracyjnych za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia, albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy zatem wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie.

Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. W rozpatrywanej sprawie, jak zasadnie wywiódł to Sąd I instancji, taka sytuacja nie wystąpiła.

W sprawie nie jest kwestionowane, że ojciec małoletniej skarżącej nie spełniał ustawowych wymogów przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy, albowiem nie posiadał wymaganego treścią art. 57 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 58 ust. 1 u.e.r. okresu składkowego i nieskładkowego. Z tej przyczyny przyznanie renty rodzinnej małoletniej skarżącej w trybie zwykłym, regulowanym postanowieniami art. 65 i nast. u.e.r., nie było możliwe.

W świetle powyższego należało ustalić, czy po stronie zmarłego istniały szczególne okoliczności, które uniemożliwiły mu wypracowanie odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego. Ciężar dowodowy w tym zakresie obciążał stronę dochodzącą przedmiotowego świadczenia (jej przedstawiciela ustawowego). Należy mieć bowiem na względzie, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek skarżącej. Zatem to skarżąca (jej przedstawiciel ustawowy) powinna w toku postępowania administracyjnego przedstawić albo przynajmniej wskazać dowody na istnienie okoliczności, z których wywodzi możliwość zastosowania wobec niej art. 83 ust. 1 u.e.r. Wynika to z treści art. 7 k.p.a., który nakazuje organowi podejmowanie czynności wyjaśniających stan faktyczny sprawy na żądanie strony, w sytuacji, gdy dowody na potwierdzenie istnienia danej okoliczności znajdują się w posiadaniu tej strony i ona z nich wywodzi dla siebie skutki prawne, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Jeżeli skarżąca wniosła o przyznanie świadczenia rentowego w drodze wyjątku, to miała obowiązek wskazać dowody świadczące, że zostały spełnione przesłanki z art. 83 ust. 1 u.e.r., ale tego nie uczyniła.

Należy podkreślić, że w toku postępowania administracyjnego matka małoletniej skarżącej nie wskazywała, że przyczyną braku uprawnień do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym była choroba alkoholowa jej ojca, jak również uraz ręki. Do przedmiotowych okoliczności skarżąca odwołała się dopiero w skardze kasacyjnej. Do akt sprawy nie załączono jednak żadnej dokumentacji potwierdzającej leczenie odwykowe ojca dziecka. W żadnym z pism zalegających w aktach sprawy matka małoletniej nie twierdziła, iż zmarły podejmował jakiekolwiek próby leczenia odwykowego, nie wskazywała również na potrzebę pozyskania przez organ jakichkolwiek dokumentów urzędowych na okoliczność rzeczywistego występowania wskazanych schorzeń i ewentualnego ich leczenia. Samo stwierdzenie, że u ojca dziecka występowała choroba alkoholowa, nie jest ani dowodem w sprawie o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, ani też nie znajduje żadnego potwierdzenia w materiale dowodowym.

W świetle tak ogólnikowych twierdzeń organ nie miał możliwości samodzielnie odnaleźć dokumentacji medycznej, co do której nie tylko nie wiadomo, gdzie jej szukać, ale nawet nie jest pewne, czy takowa istnieje. Nie można zatem czynić Prezesowi ZUS zarzutu, że ten w swych rozważaniach nie uwzględnił powyższych okoliczności i rozpoznał sprawę w sposób wadliwy, nie przeprowadzając w tym zakresie stosownego postępowania wyjaśniającego. Dlatego podniesiony w tym względzie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powiązany z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Powszechnie akceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest bowiem stanowisko, że skutków alkoholizmu (a także innych uzależnień) nie można uznać za okoliczności usprawiedliwiające bezczynność zawodową. O ile brak aktywności zawodowej, spowodowany chorobą w ogóle, w tym także chorobą alkoholową, otwiera - co do zasady - możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia, to jednak sytuacja ulega zmianie, gdy osoba taka nie podejmuje żadnych działań zmierzających do przezwyciężenia zaistniałej sytuacji, a w szczególności nie podejmuje stosownego leczenia.

Nie można oczekiwać od organu administracji publicznej, że w takim przypadku stwierdzi występowanie szczególnej okoliczności (por. wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 1936/00, z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 8/13, z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1135/14, z dnia 30 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1541/16).

W sprawie w żaden sposób nie wykazano, aby ojciec małoletniej podejmował próby leczenia swoich nałogów, ani też że występowały one z natężeniem wykluczającym możliwość podjęcia zatrudnienia. Powołanie się dopiero na etapie kasacyjnym na pisemne oświadczenie powinowatej ojca małoletniej, z którego wynika, że raz zastosował on wszywkę, z pewnością nie może zostać ocenione jako podjęcie zdecydowanej i długotrwałej walki z chorobą. Alkoholizm jest oczywiście schorzeniem, lecz schorzeniem szczególnego rodzaju - jego negatywnych skutków można uniknąć poprzez konsekwentne leczenie odwykowe, ponadto nie ma podstaw by uznać, że samo pojawienie się takiego schorzenia automatycznie skutkuje niezdolnością do pracy oraz do rozsądnego pokierowania własnym postępowaniem. W okolicznościach niniejszej sprawy powoływanie się na zaburzenia psychiczne spowodowane chorobą alkoholową, przy braku dowodów świadczących o podejmowaniu leczenia uzależnień, nie może być uznane za szczególną okoliczność, uzasadniającą niewypracowanie przez ojca skarżącej wymaganego okresu ubezpieczenia, od której zależało przyznanie świadczenia w drodze wyjątku.

Przyczyną braku uprawnień do przyznania świadczenia w trybie zwykłym nie był również stan zdrowia ojca skarżącej, ponieważ do dnia zgonu nie została wobec niego orzeczona całkowita (ani częściowa) niezdolność do pracy, jak również nie istniały inne zdarzenia zewnętrzne niezależne od jego woli. Przedłożone dopiero na etapie skargi kasacyjnej zwolnienie lekarskie, z którego wynika, że ojciec skarżącej nie był zdolny do pracy w okresie od [...] kwietnia 2010 roku do [...] maja 2010 roku nie może zmienić tej oceny. Z okoliczności powołanych w skardze wynika, że ojciec skarżącej po okresie zwolnienia podejmował pracę: działalność gospodarcza w latach 2014-2017, praca w Niemczech w latach 2017-2019. Skarżąca w toku zainicjowanego przez siebie postępowania nie powołała żadnego dowodu, z którego wynikałoby, że jej ojciec nie mógł podejmować pracy z uwagi na odnawiający się uraz ręki. Dowodem takim z pewnością nie może być zaświadczenie o jednomiesięcznej niezdolności do pracy.

Nie negując spełnienia pozostałych przesłanek określonych w art. 83 ust. 1 u.e.r., trafna jest więc konkluzja Sądu I instancji, że skarżąca kasacyjnie nie może otrzymać dochodzonego świadczenia. Z tych względów również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 83 u.e.r. nie mógł zostać uwzględniony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.