Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2161/17 oddalił skargę Gminy [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 2 czerwca 2017 r. nr DOOŚ-OAII.4200.34.2014/2015/2016.ew.pd.11 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła:
- 1) naruszenie art. 72 ust. 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm., dalej w skrócie "ustawa"), poprzez błędne przyjęcie, że zostały spełnione przesłanki wydania postanowienia, o którym mowa w art. 72 ust. 4 ustawy, tj. że realizacja przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub w postanowieniu w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, w sytuacji, kiedy doszło do zmian w zakresie ochrony akustycznej w stosunku do zapisów decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
- 2) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 10, art. 61 § 4 oraz art. 81 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez oddalenie skargi i błędną wykładnię wyżej wymienionych przepisów prawa procesowego, polegającą na przyjęciu, że dla skuteczności zarzutu naruszenia zasady czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu administracyjnym, koniecznym jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie skarżącej przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych, a w konsekwencji realizację przysługujących jej praw;
- 3) naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez oddalenie skargi pomimo tego, że w sprawie została naruszona zasada dwuinstancyjności, kluczowa dla postępowania administracyjnego, z uwagi na uniemożliwienie stronom czynnego udziału w sprawie na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji, a nadto z uwagi na prowadzenie postępowania z uwzględnieniem innego materiału dowodowego i z uwzględnieniem wydanego przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] postanowienia z dnia 8 września 2015 r., uzgadniającego warunki realizacji przedsięwzięcia, które zostało wydane w wyniku przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na postawie art. 188 p.p.s.a. – uchylenie zaskarżonych postanowień. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W piśmie procesowym z dnia 30 listopada 2021 r. skarżąca kasacyjnie podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz przedstawiła dodatkowe wyjaśnienia wynikające z wyroku NSA z dnia 3 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 3800/19.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.
Chybiony okazał się zarzut naruszenia art. 72 ust. 4 ustawy.
Przedmiot rozpoznawanej sprawy dotyczy zajęcia stanowiska w zakresie przedłużenia ważności (obowiązywania) decyzji środowiskowej, czyli możliwości wykorzystania decyzji środowiskowej wydanej dla realizacji konkretnego przedsięwzięcia w terminie 10 lat od dnia uzyskania przez nią przymiotu ostateczności. Przedłużenie to następuje w drodze postanowienia, w którym organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej zajmuje stanowisko, stosownie do treści powołanego art. 72 ust. 4 ustawy. Według obowiązującego na datę orzekania przez organ odwoławczy brzmienia art. 72 ust. ust. 4 ustawy, złożenie wniosku lub dokonanie zgłoszenia może nastąpić w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stała się ostateczna, o ile strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na który została przeniesiona ta decyzja, otrzymali, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 3, od organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowisko, że realizacja planowanego przedsięwzięcia przebiega etapowo oraz że aktualne są warunki realizacji przedsięwzięcia określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub postanowieniu, o którym mowa w art. 90 ust. 1, jeżeli było wydane.
Jak już wspomniano, zajęcie stanowiska następuje w drodze postanowienia uwzględniającego informacje na temat stanu środowiska i możliwości realizacji warunków wynikających z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przesłanki wskazane w art. 72 ust. 4 ustawy ocenia się w kontekście zmian elementów środowiska, w odniesieniu do terenu, na którym przedsięwzięcie jest realizowane. Przepis powyższy daje uprawnienie do odmowy żądaniu inwestora, a tym samym do odmowy kontynuacji realizacji przedsięwzięcia, tylko wówczas, gdy realizowana inwestycja nie jest etapowana lub w środowisku doszło do takich jego zmian, że warunki określone w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zabezpieczą środowiska przed znaczącym negatywnym wpływem realizowanego przedsięwzięcia.
W przedmiotowej sprawie decyzja Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia 23 sierpnia 2010 r., zmieniona decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r., dotyczy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...], według wariantu [...] z korektą jego przebiegu w rejonie miejscowości [...]. Jest to inwestycja liniowa związana z budową drogi. Dla całej tej inwestycji została wydana jedna decyzja środowiskowa, stosownie do art. 72 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym w okresie obowiązywania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ocena wpływu przedsięwzięcia na środowisko dokonywana jest tylko raz. Jedną decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje się także w przypadku, gdy dla danego przedsięwzięcia jest wymagane uzyskanie więcej niż jednej z decyzji, o których mowa w ust. 1, lub gdy wnioskodawca uzyskuje odrębnie decyzje dla poszczególnych etapów realizacji przedsięwzięcia.
Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, gdyż organ ustalił, że realizacja przedsięwzięcia przebiega etapowo ze względu na skomplikowany oraz wieloetapowy przebieg procesu inwestycyjno-budowlanego, podzielonego na 3 zadania realizacyjne: zadanie 1: odcinek od [...] (km ok. 108+758) do km 123+700, zadanie 2: odcinek od km 123+700 do km 137+500, zadanie 3: odcinek od km 137+500 do km 156+792 z węgłem "[...]". Dla każdego z odcinków odrębnie zostały przeprowadzone postępowania przetargowe, mające na celu wyłonienie wykonawców robót budowlanych.
Drugą przesłanką, która musiała być spełniona przy przedłużaniu skuteczności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest wymóg aktualności warunków realizacji przedsięwzięcia określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zakres tej przesłanki ogranicza się jedynie do oceny braku zmiany stanu środowiska w porównaniu z oceną dokonaną na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W sprawie nie było podstaw do stwierdzenia, że zmieniły się środowiskowe uwarunkowania realizacji tego przedsięwzięcia określone w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...]. Z pisma inwestora z dnia 13 maja 2014 r. wynika bowiem, że nie nastąpiła zmiana rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia określonego w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia 23 sierpnia 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie nastąpiła zmiana rodzaju i skali oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne elementy środowiska w stosunku do oceny dokonanej w toku postępowania zakończonego w/w decyzją.
Natomiast w zakresie klimatu akustycznego nastąpiło zmniejszenie skali oddziaływania, z uwagi na zmianę dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Trafnie zauważa Sąd pierwszej instancji, że zmiana oddziaływania w zakresie klimatu akustycznego, w postaci zmniejszenia maksymalnego zasięgu dopuszczalnego poziomu hałasu, a tym samym zmniejszenie się terenów wymagających ochrony akustycznej, nie pociąga za sobą zmiany w zakresie negatywnego oddziaływania na środowisko w porównaniu z oceną dokonaną w toku postępowania zakończonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 23 sierpnia 2010 r. Zatem jest to modyfikacja niepociągająca za sobą zmiany w zakresie samego oddziaływania na środowisko. Dlatego uzasadnione jest stanowisko, według którego nie nastąpiły takie zmiany w środowisku, które powodowałyby nieaktualność warunków realizacji przedsięwzięcia zawartych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i postanowieniach uzgadniających, wydanych po przeprowadzeniu ponownej oceny oddziaływania na środowisko. Wobec powyższego nieuzasadniony jest zarzut skargi niespełnienia warunków do wydania postanowienia na podstawie art. 72 ust. 4 ustawy.
Odnosząc się do argumentów podniesionych przez skarżącą kasacyjnie w piśmie procesowym z dnia 30 listopada 2021 r., przypomnieć należy, że sąd kasacyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej. Po upływie terminu określonego w art. 177 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie posiada prawo do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Natomiast zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych, dokonane po wyznaczonym w tym przepisie terminie, skutkuje pozostawieniem ich poza zakresem merytorycznej kontroli (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3139/18).
Ponadto argumentacja wskazana w owym piśmie odnosi się do decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i oceny prawnej wyrażonej przez NSA w odniesieniu do wyżej wymienionej decyzji. Z powyższych względów argumenty podnoszone w w/w piśmie nie mogły w rozpoznawanej sprawie spowodować wzruszenia zaskarżonego postanowienia.
Chybione są również zarzuty naruszenia prawa procesowego, tj. naruszenia art. 10, art. 61 § 4, art. 81 oraz art. 15 k.p.a. Trafnie wskazuje Sąd pierwszej instancji, że skuteczność zarzutu wymagała wykazania, że uchybienia powołanym przepisom mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., to w orzecznictwie wskazuje się, że dla skuteczności zarzutu naruszenia czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym konieczne jest wykazanie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło stronie przeprowadzenie konkretnych czynności procesowych i nie mogło być konwalidowane na późniejszych etapach postępowania administracyjnego (por. np. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 5410/21).
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.
Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym.