Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 września 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg A.S. i A.S. (dalej: skarżący) stwierdził nieważność uchwały Nr XXXVII/300/2017 Rady Gminy w Kozłowie z 22 czerwca 2017 r. w sprawie ustanowienia na obszarze gminy Kozłowo Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "Dolina rzeki Szkotówki" w części obejmującej nieruchomości położone w obrębie Sarnowo, jednostka ewidencyjna Kozłowo, Powiat Nidzicki o numerach ewidencyjnych: [...] i [...], wpisanych do księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Nidzicy o nr [...] oraz o numerach ewidencyjnych: [...]/7 i [...], wpisanych do księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Nidzicy o nr [...].
Uwzględniając skargi Sąd I instancji wskazał, że naruszenie interesu skarżących nastąpiło na skutek transkrypcji do zaskarżonej uchwały wszystkich zakazów wyszczególnionych w art. 45 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm., dalej: u.o.p.). Akt prawa miejscowego, jakim jest uchwała rady gminy ustanawiająca zespół przyrodniczo-krajobrazowy, ingeruje w jedno z podstawowych, chronionych konstytucyjnie praw obywatelskich, jakim jest prawo własności i z tego też względu kontrola sądowa tego rodzaju aktu powinna ustalić, czy ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego na wyznaczonym w uchwale obszarze, zostało należycie udokumentowane pod względem chronionych ustawowo walorów przyrodniczych.
W ocenie Sądu I instancji, analiza uzasadnienia zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że uchwała ta została wydana z naruszeniem art. 43 u.o.p. przez ustanowienie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego na nieruchomościach skarżących, bez zweryfikowania, czy te nieruchomości stanowią fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na walory widokowe lub estetyczne. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały wskazuje, że "Dolina Szkotówki" obejmuje siedliska dna doliny rzecznej oraz fragmenty zbocza doliny i ekosystemy na skraju doliny. Elementami krajobrazu naturalnego są m.in. łąki, torfowiska niskie oraz roślinność, w szczególności kaukaski barszcz. Na terenie objętym uchwałą znajdują się czterdzieści cztery dęby stanowiące pomniki przyrody (park podworski w Zabłocie Kozłowskim). Drzewa zostały objęte ochroną w 1977 r. Za elementy krajobrazu naturalnego uznano także rowy melioracyjne, zadrzewienia i lasy, których ważnym elementem są stosunkowo liczne martwe drzewa stanowiące miejsca lęgowe ptaków oraz siedliska owadów. Ważnym elementem krajobrazu są także naturalne szlaki migracji zwierząt i roślin, ponieważ cała dolina Szkotówki pełni rolę korytarza ekologicznego o znaczeniu regionalnym.
W ocenie Sądu I instancji, akta sprawy nie potwierdzają, że wskazane elementy krajobrazu występują na działkach skarżących, co jest koniecznym warunkiem włączenia ich w obręb zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Ponadto brak jest analizy wskazującej na konieczność dostosowania rodzaju zakazów z art. 45 ust. 1 u.o.p. do specyfiki elementów krajobrazu naturalnego i kulturowego, których występowanie na tych działkach dowodowo zweryfikowano. W ustawie o ochronie przyrody nie uregulowano sposobu dowodowej weryfikacji elementów krajobrazu naturalnego warunkujących utworzenie tej formy ochrony przyrody, ponieważ w tym zakresie ustawa wymaga jedynie, żeby projekt uchwały o ustanowieniu (także zniesieniu) został uzgodniony z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, co w tej sprawie miało miejsce (postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z 7 czerwca 2017 r.).
W ocenie Sądu I instancji, nie budzi jednak wątpliwości, że niezbędnym warunkiem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest dowodowa weryfikacja fragmentów krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujących na ochronę ze względu na ich walory widokowe i estetyczne występujące na konkretnym obszarze. W przeciwnym wypadku materianoprawna przesłanka ustanowenia tej formy ochrony przyrody z art. 43 u.o.p. byłaby normą blankietową, której hipoteza nie poddawałaby się jakiejkolwiek weryfikacji.
Sąd I instancji wyjaśnił, że Rada Gminy Kozłowo poprzedziła podjęcie uchwały zleceniem opracowania stanowiącego charakterystykę obszaru projektowanego obszaru Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "Doliny rzeki Szkotówki". Brak w ustawie o ochronie przyrody przepisów normujących sposób dokumentowania zasadności utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie pozwala zarzucić Radzie Gminy Kozłowo braku "specyfikacji obszaru" w charakterystyce i uzasadnieniu uchwały, a tym bardziej przez wskazanie numerów ewidencyjnych działek. Brak jakichkolwiek dowodów w tym zakresie powoduje jednak, że opis granic zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zawarty w załączniku nr 2 do uchwały, jest nieweryfikowalny.
Sąd I instancji wyjaśnił, że zarządzeniem Sądu z 11 lipca 2018 r. organ został zobowiązany do wykazania walorów widokowych lub estetycznych będących podstawą utworzenia przedmiotowego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, występujących nie tylko na działkach skarżących (ich całości lub części), ale także w najbliższym otoczeniu. W piśmie procesowym z 11 lipca 2018 r. organ wskazał, że walory przyrodniczo-krajobrazowe nie mogą być oceniane przez pryzmat wartości poszczególnych nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji, tak sformułowane stanowisko powoduje, że sądowa kontrola granic obszaru objętego tą formą ochrony jest niemożliwa. Natomiast wskazane w uzasadnieniu uchwały elementy krajobrazu naturalnego i kulturowego, jako elementy obiektywnie istniejącej rzeczywistości, są dowodowo weryfikowalne.
Sąd I instancji nie podzielił zarzutu skarżących, że art. 45 ust. 1 pkt 7 u.o.p. zakazujący "zmiany sposobu użytkowania ziemi" prowadzi do zakazu zabudowy. Z samego faktu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na terenie, którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze, nie można wyprowadzać generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Skoro zespół przyrodniczo-krajobrazowy, jako forma ochrony przyrody, co do zasady nie jest wyłączony spod zabudowy, zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi nie można interpretować tak, żeby w rzeczywistości taki zakaz był równoznaczny z zakazem zabudowy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Kozłowo.
Gmina Kozłowo zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 43 u.o.p. i przyjęcie, że wskazane w wymienionym przepisie pojęcie walorów przyrodniczo-krajobrazowych powinno w równym stopniu występować na obszarze całego zespołu, bez możliwości włączenia w jego obszar terenów o mniejszych walorach stanowiących otulinę i strefę buforową dla elementów o cenniejszych walorach przyrodniczo-krajobrazowych.
Ponadto Gmina Kozłowo zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez uwzględnienie skargi, pomimo wykazania przez organ zasadności utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego.
Gmina Kozłowo wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zasądzenie wynagrodzenia radcy prawnego oraz kosztów sądowych według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna została częściowo błędnie sformułowana. Gmina Kozłowo zarzuciła zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego, jednak uzasadnienie skargi kasacyjnej w żadnym miejscu nie nawiązuje bezpośrednio do naruszenia powołanych w ramach zarzutów kasacyjnych przepisów. Uzasadnienie to stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, której celem jest wykazanie zasadności utworzenia przedmiotowego zespołu krajobrazowo-przyrodniczego na podstawie art. 43 u.o.p. Ponadto, powołana ramach zarzutu naruszenia prawa procesowego norma z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest normą o charakterze "wynikowym", regulującą sposób rozstrzygnięcia skargi, dlatego nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia tego przepisu niezbędne jest wskazanie naruszenia innych przepisów proceduralnych, którym Sąd uchybił.
Oznacza to, że zarzut ten nie mógł stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ ewentualne naruszenie w zakresie ustalenia podstaw do uwzględnienia albo oddalenia skargi następuje w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli przebiegu postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie wyroku. Kontroli tej Sąd dokonuje w oparciu o konkretne przepisy p.p.s.a. W konsekwencji należy przyjąć, że wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawą skargi kasacyjnej mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, w powiązaniu z konkretnym przepisem wynikowym, a nie tylko przepisy określające samo rozstrzygnięcie.
Ponadto, przepis ten kształtuje zakres orzekania, ale tylko w odniesieniu do skarg na decyzje lub postanowienia, a nie akty prawa miejscowego. Podstawę uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a., prawidłowo powołany przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jedynie ubocznie należy zauważyć, że również skuteczne sformułowanie zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. wymagałoby powiązania go z odpowiednią normą prawa procesowego lub materialnego.
Zgodnie z art. 43 u.o.p., zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tej sprawie sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że zarówno sporządzona przed uchwaleniem zaskarżonego aktu charakterystyka obszaru projektowanego obszaru Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "Doliny rzeki Szkotówki, jak i sama uchwała wraz z załącznikami, nie pozwala odpowiedzieć na pytanie o zasadność utworzenia przedmiotowego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego w takich, a nie innych granicach, na terenie o powierzchni ponad 900 ha. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie podważa tego stanowiska, wskazując na cenne wartości krajobrazowe i przyrodnicze tego terenu i odwołując się do sporządzonej wcześniej charakterystyki, a także złożonej w toku postępowania sądowoadministracyjnego inwentaryzacji ornitologicznej.
Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnienia te w żaden sposób nie stanowią uzasadnienia dla przyjęcia granic zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Sporządzona przed podjęciem zaskarżonej uchwały wyżej wymieniona charakterystyka nie zawiera informacji, które stanowiłyby szczegółowe uzasadnienie dla ustalenia granic projektowanego obszaru, natomiast inwentaryzacja ornitologiczna nie może być dokumentem, który następczo uzupełnia uchwałę w sprawie utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Ustanowienie tego rodzaju zespołu jest niewątpliwie dopuszczalną ustawowo ingerencją w prawo własności nieruchomości znajdujących się na tym terenie, co jednak oznacza, że zakres tego rodzaju ingerencji musi zostać prawidłowo wykazany przez prawodawcę lokalnego.
Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że żaden z przepisów u.o.p. nie nakłada na organ stanowiący gminy obowiązku wskazania działek ewidencyjnych objętych projektowanym zespołem, jak i przedstawienia uzasadnienia utworzenia danego zespołu dla każdej, pojedynczej działki. Uwzględniając jednak ingerencję tego rodzaju uchwały w chronione konstytucyjnie wartości, jak i ewentualną kontrolę legalności uchwały przez sąd administracyjny, konieczne jest uchwalenie uchwały w sposób pozwalający zweryfikować zasadność przyjęcia określonego obszaru jako zasługującego na objęcie tą formą ochrony przyrody.
W konsekwencji zasadność zakreślenia granic takiego zespołu przyrodniczo-krajobrazowego musi wynikać z dokumentacji sporządzonej przed podjęciem uchwały lub z uzasadnienia i załączników samego aktu prawa miejscowego. W tej sprawie zaskarżona uchwała tych warunków nie spełnia, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.