Postanowienie NSA z 23 maja 2023 r., III OSK 792/23

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 23 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J.

Od orzeczenia

od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1180/22

Skład

Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak przewodnicząca, sprawozdawca

Sprawa

w sprawie ze skargi M. J. na pismo Biblioteki Narodowej z dnia 1 czerwca 2022 r. w przedmiocie dostępu do informacji prasowej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 1180/22, odrzucił skargę M. J. na pismo Biblioteki Narodowej z dnia 1 czerwca 2022 r. w przedmiocie dostępu do informacji prasowej

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji pismem z dnia 4 czerwca 2022 r. M. J. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Biblioteki Narodowej z dnia 1 czerwca 2022 r., w którym organ odpowiedział skarżącemu na jego wniosek z dnia 2 maja 2022 r., uzupełniony pismem z dnia 18 maja 2022 r., w którym skarżący powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.) – dalej: "u.d.i.p", a także art. 3 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1914 ze zm.) – dalej: "Prawo prasowe", wniósł o udostępnienie mu pozyskanej przez Bibliotekę Narodową korespondencji [...] z prof. A. T. (skanu 4-5 listów w całości wraz z kopertą), umowy zakupu powyższych listów, dowodu zapłaty za nie oraz ekspertyzy dotyczącej autentyczności wskazanej korespondencji.

Organ w zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie piśmie z dnia 1 czerwca 2022 r. poinformował stronę skarżącą, że z uwagi na konieczność dokonania przez Bibliotekę Narodową analizy prawnej zasadności wniosku skarżącego w zakresie udostępnienia mu umowy zakupu listów oraz dowodu zapłaty, rozpoznanie żądania nie będzie mogło nastąpić w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie organ poinformował skarżącego, że nie dysponuje ekspertyzami wskazanych we wniosku materiałów bibliotecznych oraz dodał, że wskazane materiały nie stanowią informacji publicznej, a w szczególności nie stanowią dokumentów urzędowych podlegających udostępnieniu na podstawie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Organ wyjaśnił także skarżącemu, że dopuszczalność i zasady udostępniania materiałów bibliotecznych uregulowano w przepisach ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2393 ze zm.) – dalej: "ustawa o bibliotekach" oraz ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2509 ze zm.) – dalej: "ustawa o prawie autorskim".

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 529) - dalej: "P.p.s.a." wskazując, że Biblioteka Narodowa nie wydała decyzji o odmowie udostępnienia skarżącemu informacji publicznej, która mogłaby podlegać kontroli sądowoadministracyjnej, a jedynie poinformowała skarżącego, że żądana przez niego informacja nie stanowi informacji publicznej.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Biblioteki Narodowej z dnia 1 czerwca 2022 r., w którym organ poinformował skarżącego, że część z żądanych przez niego informacji nie mieści się w definicji informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej, co do części z nich organ nie jest w stanie wywiązać się z terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. z uwagi na konieczność dokonania analizy prawnej zasadności ich udostępnienia, a kolejnych nie może udostępnić, gdyż nie jest w ich posiadaniu, nie rozstrzyga w sposób władczy żadnej sprawy i nie wywołuje skutków prawnych. Zaskarżone pismo ma wyłącznie charakter informacyjny, co prowadzi do wniosku, że przedmiotem skargi skarżącego nie jest żaden akt lub czynność podlegająca kontroli sądu administracyjnego, w szczególności nie jest to akt lub czynność wymieniona w art. 3 § 2 oraz § 3 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł M. J. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił "kwalifikowane naruszenie":

• art. 4 ust. 4 Prawa prasowego w ten sposób pominięto w zaskarżonym orzeczeniu dyspozycje o stosowaniu odpowiednio przepisów o zaskarżeniu decyzji administracyjnych
• art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 4 ust. 4 Prawa prasowego poprzez wadliwą wykładnie a to poprzez uznanie, że pismo podmiotu zobowiązanego zawierające określenie tego podmiotu, zakres i podstawę decyzji fatycznej oraz podpis osoby uprawnionej do działania w imieniu pomiotu zobowiązanego - nie jest formą decyzji odmawiającej udzielenia informacji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o wyznaczenie elektronicznej rozprawy przed NSA i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie na rzecz strony kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa prawnego, wpisu oraz stawiennictwa na ewentualnej rozprawie stacjonarnej wg. klucza 350 km x 2 strony x 1,15 zł/km co stanowi 805 zł za każdą rozprawę stacjonarną przed NSA w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że złożony w sprawie przez skarżącego środek odwoławczy do WSA uznać należy za "sprawę" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, podlegającą rozpoznaniu przez właściwy Sąd zgodnie z art. 5 Prawa prasowego, albowiem pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu. Tak sformułowane zagadnienie stanowi "sprawę" w rozumieniu art. 45 ust 1 Konstytucji która podlega wszelkim regułom postępowania sądowego w tym prawo do weryfikacji orzeczenia podmiotu zobowiązanego. Nadto wskazano, że pismo podmiotu zobowiązanego w swej treści zawiera wszelkie dane wskazane w dyspozycji art. 107 ust. 1 K.p.a. a to odpowiednio oznaczenie organu, sygnaturę sprawy, datę wydania, oznaczenie strony, treść aktu (oświadczenia woli podmiotu zobowiązanego) z powołaniem podstawy prawnej i faktycznej wydanego rozstrzygnięcia, oraz podpis osoby uprawnionej. Z tych względów środek odwoławczy od pisma podmiotu zobowiązanego z dnia 1 czerwca 2022 r. jest dopuszczalny.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor wniósł o wyłączenie od orzekania wskazanych w treści skargi sędziów, gdyż jego zdaniem są "nominatami politycznej KRS" i tym samym nie są bezstronni w sprawowaniu swojego urzędu. Dalej pełnomocnik skarżącego wniósł również o przeprowadzenie testu bezstronności i niezawisłości w trybie art. 42 § 3 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz o wyłączenie od orzekania sędziów delegowanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie jako niemającej uzasadnionych podstaw. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej organ wskazał, że jego zdaniem wniesiona skarga kasacyjna nie spełnia materialnego wymogu konstrukcyjnego w zakresie przytoczenia postaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienia, bowiem przepis art. 174 pkt 1 oraz 2 P.p.s.a. nie posługuje się pojęciem "kwalifikowanego naruszenia" określonych przepisów, tak jak wskazano w petitum skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę.

Nie zasługuje na uwzględnienie wniosek organu dotyczący odrzucenia skargi kasacyjnej M. J. Skarga kasacyjna zawiera dostatecznie zrozumiale sformułowane podstawy kasacyjne, pozwalające ją rozpoznać, odrębną kwestią jest natomiast ich skuteczność.

Przechodząc zatem do oceny podnoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów zwrócić należy uwagę, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w sprawie nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne sprowadza się zatem wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych. Przeprowadzona zaś w tych granicach kontrola nie daje podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Zakres działania sądów administracyjnych został ukształtowany w przepisach P.p.s.a. szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 P.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. odrzucenie skargi następuje, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art.

4. albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5). Wyliczenie powyższe stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu.

W niniejszej sprawie zaskarżone pismo Biblioteki Narodowej z dnia 1 czerwca 2022 r., jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, stanowi jedynie skierowaną do skarżącego odpowiedź na jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej i wskazuje, że część z żądanych przez skarżącego informacji nie mieści się w definicji informacji publicznej w świetle u.d.i.p., co do części z nich organ nie jest w stanie wywiązać się z terminu wskazanego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. z uwagi na konieczność dokonania analizy prawnej zasadności ich udostępnienia, a kolejnych nie może udostępnić, gdyż nie jest w ich posiadaniu.

Zaskarżone pismo ma zatem charakter wyłącznie informacyjny i nie stanowi rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Niewątpliwie pismo to zostało wystosowane w ramach czynności materialno-technicznej i nie sposób przypisać mu charakteru decyzji administracyjnej bądź innego aktu administracyjnego. Pismo to nie może być też uznane za inną formę działania organu podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego określoną w art. 3 § 2 P.p.s.a., w szczególności nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W rozstrzyganej sprawie wyłączona jest zatem droga sądowoadministracyjna, wobec braku kognicji sądów administracyjnych do rozpoznania spraw niewskazanych w katalogu określonym przez ustawodawcę w art. 3 § 2 P.p.s.a. W związku z tym, Sąd pierwszej instancji zasadnie orzekł o odrzuceniu skargi.

Odnośnie zaś podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 4 ust. 4 Prawa prasowego wskazać należy, że ustawa ta wyróżnia dwa tryby udzielania prasie wnioskowanych informacji. Pierwszy wskazany został w art. 3a Prawa prasowego, w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy u.d.i.p. Odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 Prawa prasowego i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p. i ustanawia autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prawa informacji w oparciu o tą regulację. W powyższym trybie obowiązane do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1).

Z powyższego wynika wniosek, że udostępnienie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie u.d.i.p., natomiast art. 4 ust. 1 Prawa prasowego poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia prasie informacji o podmioty niewymienione w u.d.i.p. W konsekwencji dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma nie kto i jak pyta lecz ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku. W przypadku bowiem gdy wniosek dotyczy będzie informacji publicznej i skierowany będzie do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznych właściwym dla załatwienie zawsze będzie tryb u.d.i.p. Stanowisko to jest aktualnie jednolicie reprezentowane przez orzecznictwo (np. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2029/17, LEX nr 2540724).

Jak trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną Biblioteka Narodowa, jako narodowa instytucja kultury, zaliczona do sektora finansów publicznych, stosownie do dyspozycji art. 9 pkt 13 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1634 z późn. zm.), w sposób oczywisty nie podlega zakresowi normowania art. 4 ust. 1 Prawa prasowego, a zatem nie może wydać odmowy udzielenia informacji na podstawie ust. 3 cyt. przepisu, zaś w konsekwencji nie może mieć do niej zastosowania tryb zaskarżenia takiej odmowy, o którym mowa w ust. 4 powołanego przepisu. Zasady udzielania prasie informacji przez jednostki sektora finansów publicznych podlegają normowaniu przepisów u.d.i.p. i w konsekwencji również środki prawne przysługujące na wypadek nieuzyskania żądanej przez prasę informacji, przewidziane są w tej właśnie ustawie, zaś powoływany przez skarżącego przepis art. 4 ust. 4 ustawy – Prawo prasowe nie może znaleźć zastosowania.

Odnosząc się końcowo do zawartych w zażaleniu wniosków skarżącego o wyłączenie wskazanych przez niego sędziów oraz przeprowadzenie testu bezstronności i niezawisłości w trybie art. 42 § 3 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych, stwierdzić należy, że rozpoznanie ww. wniosków wykracza poza zakres niniejszego postępowania, które dotyczy wyłącznie rozpoznania skargi kasacyjnej od postanowienia Sądu pierwszej instancji odrzucającego skargę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.