Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 508/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi P. S.A. w [...] (skarżąca) na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] marca 2018 r, nr [...]w przedmiocie opłaty stałej uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1), zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 2) oraz nakazał ściągnąć od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] nieuiszczony wpis sądowy (pkt 3).
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] zarzucając mu:
- 1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
- a) art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej: "k.p.a.", poprzez błędne jego zastosowanie i nieprawidłowe przyjęcie, iż organ nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 3 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty, podczas gdy organ nie miał wątpliwości interpretacyjnych i w sposób jednoznaczny uznał, iż zasadne jest naliczenie P. S.A. w [...] opłaty stałej za pobór wody powierzchniowej;
- b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż uzasadnienie prawne decyzji nie zawiera pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej, podczas gdy organ w uzasadnieniu prawnym decyzji wyjaśnił podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa;
- 2) naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
- a) art. 268 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) przez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, iż organ naliczył de facto opłatę za przerzut wody, podczas gdy organ naliczył opłatę za pobór wody powierzchniowej, co wynika wprost z sentencji zaskarżonej decyzji;
- b) art. 271 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, iż organ bezpodstawnie naliczył opłatę za pobór wody powierzchniowej;
- c) art. 271 ust. 3 Prawa wodnego przez błędną jego wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, iż organ naruszył art. 271 ust. 3 Prawa wodnego poprzez ustalenie skarżącej spółce rocznej opłaty stałej, podczas gdy organ w sposób prawidłowy ustalił skarżącej wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych.
W oparciu o przytoczone zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Jednocześnie wniósł o dopuszczenie jako dowodu w sprawie decyzji Marszałka Województwa [...] znak: [...] z dnia [...] września 2012 r. wskazując, iż dopuszczenie przedmiotowego dowodu nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie, a jest niezbędne do wyjaśnienia dlaczego powiązanie w pozwoleniu wodnoprawnym ilości wody przerzucanej do Odkrywki [...] z ilością wody z odwodnienia Odkrywki [...] ma wpływ na zakwalifikowanie ujmowania wody jako jej poboru, nie zaś przerzutu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż w sprawie winien mieć zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i organ winien rozstrzygnąć wątpliwości interpretacyjne przepisu art. 271 ust. 3 Prawa wodnego na korzyść strony zobowiązanej do wniesienia opłaty. Skarżący kasacyjnie wskazał, iż w sprawie nie ma wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, bowiem przepis ten nie wskazuje jak ustala się wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych. Wysokość tej opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. W ocenie organu wysokość opłaty została ustalona w sposób prawidłowy i sposób tego ustalenia nie był kwestionowany przez skarżącą.
Organ wyjaśnił, że z decyzji Marszałka Województwa [...] wynika, iż celem poboru jest przerzut wody w celu napełnienia sztucznego zbiornika - wyrobiska końcowego Odkrywki [...], woda pobrana na brzegowym ujęciu na rzece [...] zasila sztucznie wytworzony zbiornik powstały po eksploatacji Odkrywki [...] - a same przerzuty wody są związane z odwodnieniem zakładu górniczego Odkrywki [...] - pobierana woda jest więc zużywana, a same ilości wody określonej w pozwoleniu wodnoprawnym przerzutu wody z rzeki [...] do zbiornika wodnego w wyrobisku końcowym likwidowanego zakładu górniczego O/[...] są powiązane z odprowadzaniem ścieków - wód pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego Odkrywki [...] do dopływu z [...]. Podniósł też, że termin pozwolenia wodnoprawnego na odwodnienie zakładu górniczego Odkrywki [...] jest taki sam jak termin pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód - przerzuty wody z rzeki [...] do zbiornika wodnego w wyrobisku końcowym Odkrywki [...].
W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie dochodzi tylko do przerzutu wody z rzeki [...] do zbiornika wodnego w wyrobisku końcowym Odkrywki [...], ale także do jej poboru i pogorszenia jakości przemieszczanych wód w związku z odprowadzaniem ścieków - wód pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego Odkrywki [...] do dopływu z [...], co wykracza poza definicję przerzutu wody i wiąże się z koniecznością opłaty za usługi wodne - pobór wody powierzchniowej. Zauważył także, iż przy przerzucie wód nie ma mowy o zmianie lub pogorszeniu jakości ujmowanej wody, a w przedmiotowej sprawie, na podstawie powołanych decyzji, ma to miejsce, gdyż jest związane z odprowadzaniem ścieków. Wskazując na treść art. 9 ust. 1 Dyrektywy nr 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275) oraz art. 267 pkt 1 Prawa wodnego organ wyjaśnił, iż biorąc pod uwagę ważne pozwolenia wodnoprawne wydane na wniosek i na rzecz strony skarżącej, organ prawidłowo wyliczył ustaloną należność za usługę wodną - pobór wody powierzchniowej.
Organ podkreślił, iż naliczenie skarżącej opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych na podstawie art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego nie budziło wątpliwości organu i nie powodowało konieczności interpretacji tego przepisu oraz zastosowania w sprawie art. 7a § 1 k.p.a., bowiem woda przerzucana z rzeki [...] za pośrednictwem ujęcia brzegowego z odwodnieniem zakładu górniczego Odkrywki [...] jest pobierana w związku z wprowadzaniem ścieków - wód pochodzących z odwodnienia zakładu górniczego Odkrywki [...] do Dopływu z [...], co uzasadniało naliczenie opłaty stałej za pobór wody powierzchniowej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, oddalenie wniosku dowodowego oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, Ponadto wniosła o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy prawidłowo nałożono na skarżącą obowiązek uiszczenia opłaty stałej, uznając, że Kopalnia [...] w [...] korzysta z usługi wodnej w postaci poboru wód powierzchniowych.
Na wstępie wskazać należy, że przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, w których nastąpiło wprowadzenie nowego systemu opłat za usługi wodne, stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, Państwa Członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający (użytkownik) płaci". Powyższa regulacja znalazła odzwierciedlenie między innymi w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód.
W art. 35 ust. 3 Prawa wodnego wymienione zostały rodzaje usług wodnych, w tym m.in. pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1). Wśród usług wodnych ustawa nie wymienia przerzutu wód. Z powołanego przepisu wynika zatem, przerzut wód nie jest usługą wodną. Art. 16 pkt 45 Prawa wodnego przerzut wód definiuje jako ujmowanie i przemieszczanie wód powierzchniowych oraz niezanieczyszczonych wód pochodzących z odwodnienia zakładów górniczych, w celu zwiększenia zasobów wodnych innych cieków naturalnych, kanałów, jezior oraz innych zbiorników wodnych, a także wód podziemnych. Powyższe rozróżnienie pomiędzy poborem wód wymienionym w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, a przerzutem wód ma istotne znaczenie prawne. Art. 268 ust. 1 tej ustawy wskazuje z jakiego rodzaju usługami wodnymi związana jest konieczność ponoszenia opłat. Przepis ten stanowi, że opłaty za usługi wodne uiszcza się za: 1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych;
- 2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi;
- 3) odprowadzanie do wód: a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast;
- 4) pobór wód podziemnych i wód powierzchniowych na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych;
- 5) wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków z chowu lub hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych. Ponadto, zgodnie z 269 ust. 1 tej ustawy, opłatę za usługi wodne uiszcza się także za wymienione w tym przepisie działania niebędące usługami wodnymi określonymi w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego, jednakże mające wpływ na gospodarkę wodami. Powołany wyżej przepis nie wprowadza opłat za przerzut wód, który zgodnie z powołanymi przepisami nie stanowi usługi wodnej.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że brak jest podstawy prawnej do pobierania opłaty przerzut wód na podstawie art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.
W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie wywodzi, że zaskarżoną decyzją określił opłatę stałą za pobór wód powierzchniowych. Zwrócić jednak należy uwagę, że zgodnie z art. 34 pkt 7 Prawa wodnego przerzut wód stanowi szczególny sposób korzystania z wód. Na szczególne korzystanie z wód wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego (art. 389 pkt 2 Prawa wodnego). Obowiązujące uprzednio prawo wodne z 2001 r., podobnie definiowało pojęcie przerzutu wód, jak również zaliczało go do szczególnego korzystania z wód i wymagało uzyskania w tym zakresie pozwolenia wodnoprawnego (art. 9 pkt 11, art. 37 pkt 3, art. 122 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 18 lipca 2001 r. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 t.j.). Takim pozwoleniem wodnoprawnym dysponowała Kopalnia [...] w [...]. Na to właśnie pozwolenie wodnoprawne powołał się skarżący kasacyjnie w zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2018 r. Skarżący kasacyjnie wywodził, że Kopalnia uzyskała pozwolenie wodnoprawne wydane przez Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2012 r. na szczególne korzystanie ze środowiska, to jest przerzut wody.
Z decyzji tej, jak i dołączonej do skargi kasacyjnej decyzji z dnia [...] września 2012 r. wynika, że Kopalnia złożyła dwa wnioski, to jest wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na odwodnienie Zakładu Górniczego Odkrywki [...] i wprowadzanie ścieków oraz drugi wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, to jest przerzut wód z rzeki [...] do zbiornika wodnego w wyrobisku końcowym Odkrywki [...]. Skarżący kasacyjnie usiłował wykazać, że ilość przerzucanej wody jest powiązana z ilością zrzutu wód dokonywanych z Odkrywki [...]. Zdaniem skarżącego świadczy to, że formalnie decyzja ta dotyczy poboru wód powierzchniowych.
Taką interpretację należy uznać za nieprawidłową z następujących powodów. Po pierwsze jak wskazano powyżej zarówno ustawa Prawo wodne z 2001 r., jak i obecnie obowiązująca ustawa posługiwały się pojęciem przerzutu wód, który w myśl obowiązującej aktualnie ustawy Prawo wodne nie jest traktowany jako usługa wodna, a co za tym idzie nie są pobierane w tym zakresie żadne opłaty. Po wtóre decyzja na szczególne korzystanie z wód dotyczy przerzutu wód, a nie ich poboru. Zasadnie w tym względzie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości, co do treści normy prawnej, to wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba, że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interes osób trzecich, na których wynik postępowania ma bezpośredni wpływ (art. 7a § 1 k.p.a.). W związku z tym w sytuacji, kiedy zachodzi wątpliwość co do rozumienia określonej normy prawnej, w tym definicji ustawowej należy stosować zasadę in dubio pro libertate.
Przy czym nie jest w takim przypadku istotne, jak wykazano to w zarzucie skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., że sam organ nie miał w tym względzie wątpliwości interpretacyjnych, ale okoliczność, że takie wątpliwości interpretacyjne istniały obiektywnie.
W związku z powyższym jako nieposiadające usprawiedliwionych podstaw prawnych należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., art. 268 ust. 1, art. 271 ust. 2 pkt i art. 271 ust. 3 Prawa wodnego.
Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zasadnie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał wykładni art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego oraz art. 271 ust. 3 Prawa wodnego posługując się tymi przepisami do określenia opłaty za szczególne korzystanie z wód na podstawie pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego przerzutu wód. Okoliczność, że w zaskarżonej decyzji (w sposób nieprawidłowy) zakwalifikowano czynność tą jako pobór wód nie zwalniał organu od dokonania szczegółowych wyjaśnień w tym zakresie.
Przerzut wód nie daje podstaw dla ustalenia na podstawie art. 271 ust. 3 Prawa wodnego opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych, bowiem usługa taka nie jest wymieniona w art. 268 ust. 1 Prawa wodnego.
Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.
Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.