Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 5 października 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 333/21 - na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), określanej dalej jako "P.p.s.a." – oddalił skargę W.S. na decyzję Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w Lublinie z 17 marca 2021 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.
Jak wynika z akt sprawy, skarżący wnioskiem z 28 grudnia 2020 r. (data wpływu 4 stycznia 2021 r.) wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego w O. o udostępnienie mu odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczące Zakładu Karnego w O., uznane za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie z okresu od 1 stycznia do 31 grudnia 2016 r. Pismem z 7 stycznia 2021 r. wezwano skarżącego do wykazania przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w uzyskaniu informacji, wskazując, że żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną. Skarżący nie odpowiedział na ww. żądanie.
Decyzją z 12 lutego 2021 r. Dyrektor Zakładu Karnego odmówił skarżącemu udostępnienia wnioskowanych informacji, wyjaśniając w uzasadnieniu, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej jako u.d.i.p.), a skarżący nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w jej uzyskaniu.
W następstwie odwołania Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Lublinie utrzymał w mocy decyzję z 12 lutego 2021 r. z tą samą argumentacją jak organ I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że żądana informacja nie jest wprost dostępna, lecz wymaga przeglądu kilkuset dokumentów zgromadzonych w jedenastu segregatorach, sporządzenia kopii wyselekcjonowanych dokumentów i ich zanonimizowania w celu wyselekcjonowania treści odnoszących się do skarg i zarzutów uznanych za zasadne i częściowo zasadne z usunięciem pozostałych treści oraz usunięciem danych chronionych prawem. Usunięcie danych chronionych, jak dalej argumentował organ, nie jest wyłącznie czynnością techniczną, polegającą na mechanicznym zaczernieniu imienia i nazwiska osoby, której skarga dotyczy, lecz czynnością analityczną, połączoną z wysiłkiem intelektualnym polegającą na uniemożliwieniu identyfikacji występujących tam osób poprzez anonimizację fragmentów tekstu umożliwiających identyfikację osoby, a także analizą pod kątem stwierdzenia, czy i jakie informacje chronione prawem się w nich znajdują.
Wszystkie wymienione czynności prowadzą do wytworzenia nowego dokumentu o odmiennej od pierwotnej postaci. Ponadto zakres czynności jaki należałoby wykonać w celu realizacji wniosku skarżącego pozwala na przyjęcie, że zgromadzenie żądanych informacji wymagałoby takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które nie pozostawałby bez wpływu na normalny tok działania organu i realizację zadań przypisanych Dyrektorowi Zakładu Karnego w O. Zakład Karny w O. nie posiada specjalistycznego programu komputerowego służącego do anonimizacji pism w celu ich udostępnienia, nie posiada również wyspecjalizowanej w tym zakresie komórki czy pracownika.
Tym samym, jak stwierdził organ, należy uznać, że przygotowanie odpowiedzi zgodnej z kryteriami określonymi przez wnioskodawcę prowadziłoby do przetworzenia informacji publicznej. Organ podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie wnioskodawca nie podjął nawet próby zasygnalizowania interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji i wskazania w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje.
W skardze na ww. decyzję skarżący zakwestionował stanowisko organów co do przetworzonego charakteru żądanych informacji.
W uzasadnieniu wyroku oddającego skargę Sąd pierwszej instancji pokreślił, że poza sporem pozostaje kwestia, że żądana informacja stanowi informację publiczną, a spór dotyczy tego, czy żądanie skarżącego odnosiło się do informacji przetworzonej. W swoich rozważaniach Sąd odniósł się do powołanego przez organy art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zgodnie z którym "[p]rawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Analizując pojęcie informacji publicznej przetworzonej Sąd pierwszej instancji odwołał się do orzecznictwa i zwrócił uwagę, że w kontekście rozpoznawanej sprawy szczególnie istotne jest, że przetworzenie informacji może polegać m. in. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy.
Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. przykładowo wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 977/11; z 5 marca 2015 r., I OSK 863/14; z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14). Czynnikiem determinującym uznanie informacji za przetworzoną jest również szeroki zakres przedmiotowy, podmiotowy, czasowy wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów. Jak podkreśla się w orzecznictwie, informacja przetworzona to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań.
Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. przykładowo wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r., I OSK 426/11; z 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 792/11; z 21 września 2012 r., l OSK 1477/12; z 2 października 2014 r., I OSK 140/14). W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza żądania skarżącego wskazuje jednoznacznie, że pozytywne rozpatrzenie jego wniosku wymagałoby czynności wskazujących na powstanie informacji przetworzonej. Żądana przez skarżącego informacja miała obejmować kopie odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczące Zakładu Karnego w O., uznanych za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie z okresu od 1 stycznia do 31 grudnia 2016 r. W ocenie Sądu zasadne są argumenty organów wskazujące, że tego rodzaju informacje nie są wprost dostępne, wymagają przeglądu dokumentów obejmujących wszystkie skargi wniesione w danym okresie, dotyczącym Zakładu Karnego.
Skarżący nie ma przy tym racji powołując się na to, że są to informacje dostępne "wprost", w oparciu o prowadzone przez organy Służby Więziennej ewidencje (w tym elektroniczne) oraz sporządzane zestawienia statystyczne. Należy zwrócić uwagę, że skarżący żąda dokumentów o określonej treści, a nie jedynie ogólnych, statystycznych informacji o ilości skarg rozpatrzonych pozytywnie w danym okresie. Odwołując się do jednego z wcześniejszych swoich wyroków dotyczących podobnego żądania skarżącego Sąd wyjaśnił, że odpowiedzi na skargi są sporządzane na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku przeprowadzonych postępowań skargowych, zawierają odniesienia do wszystkich zarzutów podnoszonych w skargach w tym również uznanych za bezzasadne. Pismo może stanowić odpowiedź na kilka skarg, w tym również uznanych za bezzasadne oraz zawiera w swojej treści informacje pozwalające na zidentyfikowanie osoby, której skarga dotyczy.
Powoduje to, że przygotowanie żądanej informacji publicznej wymaga przeprowadzenia analizy, zestawienia, wyciągów z dokumentów w celu wyselekcjonowania treści odnoszących się do zarzutów skarg uznanych za zasadne z usunięciem pozostałych treści oraz usunięcia danych chronionych prawem. Przy czym usunięcie danych chronionych jest czynnością analityczną, połączoną z wysiłkiem intelektualnym polegającą na uniemożliwieniu identyfikacji występujących tam osób poprzez anonimizację fragmentów tekstu umożliwiających identyfikację osoby a także analizą pod kątem stwierdzenia, czy i jakie informacje chronione prawem się w nich znajduję. Wszystkie te zabiegi, wymagane do przygotowania informacji zgodnie z żądaniem wnioskodawcy prowadzą w istocie do wytworzenia nowego dokumentu o odmiennej od pierwotnej postaci. Przygotowanie żądanej informacji generowałoby zatem konieczność podjęcia dodatkowych czynności angażujących do ich realizacji kilka osób, co w oczywisty sposób wpływa na normalny tok pracy danej komórki organizacyjnej.
W analizowanym przypadku spełnione są wszystkie przesłanki, które orzecznictwo sądowe wskazuje jako kwantyfikatory pojęcia "informacji przetworzonej". W dalszej części uzasadnienia Sąd pierwszej instancji odniósł się do przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w uzyskaniu informacji przetworzonej, dochodząc do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie nie została ona ani wykazana, ani spełniona.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucił "naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 3 § 2 pkt 1 w związku z art. 174 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1a i w związku z art. 151 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed Organem przepisów art. 1 ust 1, w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to przez ich nieprawidłową wykładnię i błędne zastosowanie (art. 3 ust. 1 pkt.
1) oraz ustalenie, że żądanie przez Skarżącego udostępnienia informacji publicznej postaci kopii odpowiedzi na skargi osadzonych dotyczące Zakładu Karnego w O., uznane za zasadne i częściowo zasadne przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Lublinie z okresu od 1 stycznia do 31 grudnia 2016 r. jest nieuprawnione w związku z faktem, że żądana dokumentacja w zakresie, w jakiej udostępnienia żądał jej Skarżący, stanowi informację przetworzoną, której udostępnienie, zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 ww ustawy, wymaga szczególnego interesu społecznego, którego zdaniem Organu i Sądu I instancji Skarżący nie wykazał."
Uzasadniając tak skonstruowany zarzut skarżący wyjaśnił, że podstawowym błędem Sądu pierwszej instancji było traktowanie wniosku skarżącego jako dostępu do informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Następnie przywołał tezy orzeczeń sądów administracyjnych, w których wyjaśniono, że "anonimizacja decyzji, polegająca na wykreśleniu z niej niektórych elementów formalnych dotyczących danych osobowych stron bez naruszenia samego rozstrzygnięcia administracyjnego, nie jest przetworzeniem informacji" oraz że "[s]ama konieczność anonimizacji nie przesądza o przetworzonym charakterze informacji. Jeżeli część żądanej informacji ma charakter przetworzony, a część prosty, to podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji może podjąć różne działania tj. w części udostępnić informację publiczną, a w części wydać decyzję odmowną".
Skarżący wyjaśnił, że w stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia jedynie z anonimizacją danych, a w wyniku czynności technicznych nie powstaje nowa informacja. Podniósł, że u podstaw zaskarżonego orzeczenia mogły leżeć przyczyny pozamerytoryczne, które zostały wskazane przez Sąd a dotyczące wielu wniosków składanych przez skarżącego w tej materii. Żądanie skarżącego mieści się zaś w granicach praw obywatelskich (konstytucyjnych i ustawowych) i nie może mieć wpływu na ocenę zasadności żądania w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę zaskarżonego orzeczenia i orzeczenie zgodnie z pierwotnym wnioskiem, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego, a dodatkowo zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że istota problemu dotyczy wyłącznie charakteru żądanej przez skarżącego informacji publicznej, czy ma ona charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też w przeciwieństwie do tego określenia charakter informacji prostej. Jednocześnie, co należy podkreślić, na etapie postępowania kasacyjnego, nie ma między stronami sporu co do ustaleń faktycznych w sprawie tj. ustaleń odnoszących się do czynności, ich rodzaju i zakresu, jakie musiałby wykonać organ w celu przygotowania żądanej informacji tj. "kopii odpowiedzi na skargi osadzonych uznanych za zasadne i częściowo zasadne w 2016 roku". W żaden bowiem sposób nie zostały zakwestionowane przyjęte przez Sąd pierwszej instancji ustalenia organu wskazujące, że uwzględnienie wniosku wymaga "przeglądu kilkuset dokumentów zgromadzonych w jedenastu segregatorach, sporządzenia kopii wyselekcjonowanych dokumentów i ich zanomimizowania" przy czym jak podnosił organ "usunięcie danych chronionych nie jest w tym przypadku czynnością techniczną polegającą na mechanicznym zaczernieniu imienia i nazwiska lecz czynnością analityczną połączoną z wysiłkiem intelektualnym polegającą na uniemożliwieniu identyfikacji występujących tam osób poprzez anonimizację fragmentów tekstu umożliwiających identyfikację osoby, a także analizą pod kątem stwierdzenia, czy i jakie informacje chronione prawem się w nich znajdują".
Innymi słowy, jak wyjaśnił organ, a co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, uczynienie zadość żądaniu skarżącego wymagałoby nie tylko skopiowania i "zaczernienia" imion i nazwisk w odpowiedziach organu na skargi osadzonych ale przede wszystkim przeczytania i przeanalizowania ich wszystkich zgromadzonych w jedenastu segregatorach, następnie wyselekcjonowania z nich tych "uznanych za zasadne lub częściowo zasadne", a następnie usunięcia z nich nie tylko pojawiających się w nich imion i nazwisk ale także innych danych identyfikujących personalia różnych osób. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano też, że czynności te wymagają określonych nakładów organizacyjnych, jak i pewnego wysiłku intelektualnego osoby czy osób rozpatrujących wniosek, nie podnoszono, że istnieje inny prostszy sposób udostępnienia żądanej informacji.
Tym samym kwestie te nie mogły podlegać badaniu w postępowaniu kasacyjnym ze względu na art. 183 § 1 P.p.s.a. i wynikające z tego przepisu związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej.
Przechodząc do badania tych podstaw należy stwierdzić, że w kontekście powyższego niezrozumiałe jest twierdzenie dotyczące błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 3 § 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona skarżąca, zarzucając bowiem błędną wykładnię odwołała się do tez kilku orzeczeń w których wskazano, że "anonimizacja decyzji (...)" czy też "sama konieczność anonimizacji (...)" nie świadczy o przetworzeniu informacji. Tezy te są oczywiście uprawnione, z tym że w rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie przyjął jakoby sama konieczność anonimizacji kilku dokumentów świadczyła o przetworzonym charakterze informacji. Wręcz przeciwnie, Sąd w wykładni pojęcia informacji publicznej przetworzonej, oprócz konieczności anonimizacji, zwracał uwagę na rozmiar i skalę innych czynności wymaganych dla uwzględnienia wniosku. W ślad za judykaturą wskazywał m. in., że "[c]zynnikiem determinującym uznanie informacji za przetworzoną jest również szeroki zakres przedmiotowy, podmiotowy, czasowy wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów (...)" czy też, że "[w] pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań.
Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informacje przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej". Następnie, jak wynika z uzasadnienia (por. str. 5-6) Sąd pierwszej instancji wskazał, że analiza żądania skarżącego jednoznacznie wskazuje, że pozytywne załatwienie wniosku wymagało czynności, które powodowały powstanie informacji przetworzonej, przy czym opisując te czynności nie ograniczył ich wyłącznie do potrzeby dokonania anonimizacji. A zatem przypisana Sądowi pierwszej instancji wykładnia art. 3 § 1 pkt 1 w zakresie pojęcia "informacji przetworzonej" nie ograniczała się do przyjęcia, że za taką informację uznaje się informację wymagającą jedynie anonimizacji. Stąd argumenty skargi kasacyjnej, że "w stanie faktycznym sprawy mamy do czynienia jedynie z anonimizacją danych (...)" (por. przedostatni akapit uzasadnienia skargi kasacyjnej) nie odpowiada ani ustaleniom w sprawie, ani rzeczywistym poglądom Sądu pierwszej instancji wyrażonym precyzyjnie i szeroko w uzasadnieniu wyroku.
Uzupełniając tylko dodatkowo argumentację Sądu pierwszej instancji w zakresie pojęcia "informacji przetworzonej" można wskazać, że z uwagi na brak jego definicji legalnej rozumienie "przetworzenia" ukształtowane zostało w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych w drodze wskazania konkretnych stanów faktycznych, które odpowiadają rozumieniu tego pojęcia w języku potocznym. Pierwsze rozumienie przetworzenia uwzględnia aspekt jakościowy zmian wprowadzanych w odniesieniu do informacji prostych, drugie zwraca uwagę na aspekt techniczny i ilościowy, traktując przetworzenie informacji prostych w kategoriach czynności, jakim muszą one zostać poddane, aby uzyskać dane podlegające udostępnieniu. Oba te rozumienia "przetwarzania" informacji prostych nie stoją w sprzeczności z potocznymi intuicjami językowymi, nie wprowadzają zatem jakiegoś sztucznego rozumienia informacji przetworzonej. Nie stanowią też rozumień wzajemnie konkurencyjnych i wykluczających się, ale uzupełniają się, tworząc dwa kryteria uznawania informacji publicznej za informację przetworzoną.
Posługując się niejednoznacznym terminem, ustawodawca zaakceptował tę dwuznaczność i oddał sądom prawo nadawania treści normatywnej pojęciu informacji przetworzonej (por. wyrok NSA z 12 października 2022 r. III OSK 5322/21, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych cbois.nsa.gov.pl).
W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 3 § 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w wyniku jego niewłaściwego zastosowania. W skardze kasacyjnej zarzuca się, że Sąd nie miał podstaw do jego zastosowania w ustalonym stanie faktycznym. Tymczasem błędu subsumpcji nie popełniono skoro wymieniono szereg czynności organu wymaganych dla uwzględnienia wniosku w sprawie nie ograniczając ich, jak sugeruje skarżący, wyłącznie do dokonania anonimizacji.
Z tych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (por. art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.
W odniesieniu do zawartego w punkcie 2 skargi kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania przy uwzględnieniu faktu, że pełnomocnik skarżącego jest pełnomocnikiem z urzędu należy wyjaśnić, że w wyroku nie orzeczono o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia należnego od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym zawsze bez względu na tok instancji przez wojewódzki sąd administracyjny stosownie do regulacji zawartej w przepisach art. 254 § 1 i art. 258-261 Pp.s.a., a zatem wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu pełnomocnik powinien skierować do Sądu pierwszej instancji.