Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 1 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 823/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 7 listopada 2018 r., sygn. akt III SAB/Łd 84/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi M. P. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi w przedmiocie przekazania odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby: 1. zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi do przekazania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej złożonego przez skarżącego odwołania z 11 maja 2017 r. w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi;

1. 2. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 27 kwietnia 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi (dalej także: Dyrektor IAS lub Dyrektor), działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; zwanej dalej "p.w.KAS") złożył M. P. pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Łodzi. W propozycji wskazano, iż zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od 15 maja 2017 r. W dniu 11 maja 2017 r. skarżący na podstawie art. 170 ust. 2 p.w.KAS złożył oświadczenie, że przyjmuje otrzymaną propozycję zatrudnienia/pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w Łodzi.

W dniu 11 maja 2017 r. skarżący, powołując się na art. 165 ust. 7 p.w.KAS, skierował do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi wniosek (odwołanie) o ponowne rozpatrzenie i zmianę niektórych elementów propozycji określającej warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w Łodzi. Podniósł, że propozycja zatrudnienia na stanowisku kontrolera skarbowego zaliczanego do grupy stanowisko specjalistycznych w służbie cywilnej stanowią dotkliwą i niezasłużoną degradację jego pozycji zawodowej wypracowanej przez prawie 24 lata służby w strukturach Służby Celnej. Wniósł o pozostawienie go w Służbie Celno-Skarbowej na dotychczasowym stanowisku i w dotychczasowym stopniu. Ewentualnie zażądał przedstawienia propozycji określającej warunki zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w Łodzi na stanowisku eksperckim w służbie cywilnej.

Aneksem z 19 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi zmienił pkt 2 propozycji z 27 kwietnia 2017 r. nadając mu brzmienie: "stanowisko służbowe – ekspert skarbowy – zaliczane do grupy stanowisk samodzielnych w służbie cywilnej". Zastrzegł jednocześnie, że pozostałe warunki określone w propozycji zatrudnienia pozostają bez zmian, a niniejszy aneks stanowi integralną część propozycji zatrudnienia z 27 kwietnia 2017 r.

W piśmie z 23 maja 2017 r. Dyrektor wyjaśnił, że przedstawiona propozycja zatrudnienia z 27 kwietnia 2017 r. została przygotowana z zachowaniem wszystkich przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 p.w.KAS.

W piśmie z 23 maja 2017 r. skarżący skierował do Dyrektora wniosek o wydanie świadectwa służby wskazując, że propozycja zatrudnienia była decyzją o zwolnieniu ze służby i spowodowała rozwiązanie dotychczasowego stosunku służbowego.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, w piśmie z 14 czerwca 2017 r. Dyrektor wskazał, że przypadki, w których funkcjonariusz otrzymuje świadectwo służby reguluje art. 188 p.w.KAS. W związku z tym, że w sprawie nie dochodzi do zwolnienia ze służby brak jest podstaw prawnych do wydania świadectwa służby. Jednakże w przypadku ustania stosunku pracy w służbie cywilnej, świadectwo pracy będzie uwzględniało również okres służby skarżącego.

W dniu 10 sierpnia 2017 r. skarżący, działając na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."), złożył do Szefa KAS zażalenie na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi w przedmiocie przekazania odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji zatrudnienia z 27 kwietnia 2017 r.

W piśmie z 1 września 2017 r., stanowiącym odpowiedź na zażalenie, Szef KAS wskazał, że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym przepisy dotyczące terminów załatwienia sprawy, brak jest zatem podstaw do stosowania art. 37 k.p.a.

W dniu 23 września 2017 r. M. P., działając na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 52 § 1 i 2 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi, polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania, jakie złożył od decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej 27 kwietnia 2017 r., zmienionej następnie aneksem z 19 maja 2017 r. Wniósł o: uznanie przez sąd, że ww. propozycja jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu ze służby, stwierdzenie bezczynności Dyrektora w sprawie postępowania z odwołaniem skarżącego od ww. decyzji i nakazanie Dyrektorowi podjęcia stosownych działań prawnych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie wskazując, że brak podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie propozycji służby powoduje, że organ nie pozostaje w bezczynności. W piśmie procesowym z dnia 11 grudnia 2017 r. wyjaśnił, że w stosunku do skarżącego nie została wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby nie wystosowano żadnego pisma o zwolnieniu. Przedstawiono jedynie propozycję pracy, którą skarżący przyjął 11 maja 2017 r. Ustawa nie traktuje przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy jako zwolnienie ze służby.

W piśmie procesowym z 13 grudnia 2017 r. skarżący wskazał, że w związku z otrzymaną propozycją zatrudnienia z 27 kwietnia 2017 r. nie składał pozwu do sądu pracy. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że z urzędu wiadomym jest, że skarżący złożył także do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi w przedmiocie przedstawienia propozycji służby w służbie Celno –Skarbowej. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt III SAB/Łd 83/17.

Badając wymogi formalnych przedmiotowej skargi na bezczynność Sąd ten stwierdził, że zostały one spełnione, albowiem skarżący w dniu 10 sierpnia 2017 r. złożył do organu wyższego szczebla zażalenie w trybie art. 37 k.p.a., a po uzyskaniu odpowiedzi z 1 września 2017 r., w dniu 23 września 2017 r. wniósł przedmiotową skargę na bezczynność.

Zdaniem tego Sądu istotą sporu w sprawie, w której skarżący złożył odwołanie, jest m.in. to czy przedstawienie skarżącemu – funkcjonariuszowi służby Służby Celno–Skarbowej - na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej jest tylko niewiążącym dla strony oświadczeniem woli o charakterze cywilnoprawnym (ofertą pracy), czy jest również, mimo braku stwierdzeń w tym zakresie w treści pisma, swoistą decyzją rozwiązującą stosunek służbowy funkcjonariusza (zwalniającą go ze służby). Sąd administracyjny nie jest sądem właściwym do rozstrzygania szeroko rozumianych spraw cywilnoprawnych, a więc nie należy do jego kognicji kwestia oceny przedstawionej skarżącemu propozycji zatrudnienia.

Skarżący złożył jednak skargę na bezczynność Dyrektora IAS polegającą na braku czynności procesowych "w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby, zawartej w propozycji pracy". Odwołanie dotyczy więc zwolnienia ze służby (skutków jakie wywołuje propozycja w sferze stosunku służbowego), a więc sfery administracyjnoprawnej, a nie zaproponowanych skarżącemu warunków zatrudnienia. Zdaniem tego Sądu pismo z propozycją określającą warunki zatrudnienia kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza w tym znaczeniu, że jednoznacznie wyraża wolę Dyrektora IAS o zakończeniu dotychczasowego stosunku służbowego. W tym zakresie Dyrektor występuje jako organ administracji. Złożenie propozycji pracy niezależnie od tego czy propozycja zostanie przyjęta, czy też nie, oznacza utratę statusu funkcjonariusza, czyli zwolnienie ze służby i podjęcie zatrudnienia na podstawie umowy o pracę.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że znane mu jest stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a Dyrektor IAS kierując pismo z propozycją zatrudnienia działał w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej (np. postanowienie NSA z dnia 23 lutego 2018 r. sygn. I OSK 111/18). Mimo to Sąd ten uznał się za właściwy do rozstrzygnięcia wniesionej skargi.

Sąd zwrócił uwagę, że art. 276 ust. 6 w zw. z ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947; zwanej dalej "uKAS"), która weszła w życie z dniem 1 marca 2017 r., wprost przewiduje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w wyniku odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby. Zarzut braku właściwości sądu administracyjnego w sprawie nie jest więc zasadny.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga podlegała uwzględnieniu albowiem Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 k.p.a., tj. obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie. Sąd ten podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z 23 sierpnia 2016 r. wydanego w sprawie II OSK 1704/16, przyjmując, że skarga na bezczynność organu pierwszej instancji w zakresie obowiązku przesłania odwołania organowi wyższego stopnia jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji przytoczył art. 132 i 133 k.p.a. Wskazał, że przepisy te istnieją we wzajemnej łączności i zależności. Kompetencja przyznana organowi pierwszej instancji w art. 132 k.p.a. może być realizowana tylko w ciągu 7 dni od daty wpływu odwołania. Organ pierwszej instancji, który nie skorzystał z uprawnienia do wzruszenia własnej decyzji w trybie samokontroli, obowiązany jest przekazać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (art. 133 k.p.a.). Siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu pierwszej instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. W tym terminie organ musi zatem albo dokonać zmiany wydanej przez siebie decyzji albo przesłać odwołanie razem z aktami sprawy do organu wyższego stopnia.

Z kolei przekazanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin. Przyjęcie poglądu, że stronie nie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w zakresie przekazania przez organ pierwszej instancji odwołania (wraz z aktami sprawy) organowi odwoławczemu przeczyłoby sensowi ustanowienia terminu dla tej czynności w art. 133 k.p.a. Organ administracji publicznej obciąża obowiązek, który określony jest w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, a stronie służy uprawnienie żądania wykonania (należytego wykonania) tego obowiązku. Wykonanie bądź zaniechanie przez organ wykonania tego obowiązku wywołuje określone skutki faktyczne i prawne.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie braku przekazania odwołania jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., a jej zasadność w niniejszej sprawie potwierdza fakt nieprzekazania do Szefa KAS przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi odwołania skarżącego z 11 maja 2017 r. od otrzymanego 28 kwietnia 2017 r. pisma organu zawierającego propozycję zatrudnienia, co równocześnie oznaczało, że skarżący przestał być funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej. W ocenie Sądu z obowiązku przekazania odwołania skarżącego Szefowi KAS nie zwalnia okoliczność, że Dyrektor uważa, iż propozycja z 27 kwietnia 2017 r. nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., czego konsekwencją jest niedopuszczalność odwołania.

Sąd zaznaczył, że organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania. Jego obowiązkiem jest nadanie biegu odwołaniu przez przekazanie go organowi odwoławczemu wraz z aktami sprawy, nawet jeśli odwołanie nie przysługuje. Stwierdzenie ewentualnej niedopuszczalności odwołania jest zgodnie z art. 134 k.p.a wyłączną kompetencją organu odwoławczego i następuje w formie postanowienia, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Sąd zobowiązał organ do wykonania - w terminie 7 dni od dnia zwrotu akt organowi - obowiązku przesłania złożonego przez skarżącego odwołania organowi wyższego stopnia, wyłącznie uprawnionemu do oceny dopuszczalności złożonego odwołania. Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, ale nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym nie znalazł też powodów do nałożenia na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. O nieprzyjęciu rażącego naruszenia prawa zadecydowały potwierdzone zróżnicowanym orzecznictwem sądów administracyjnych niejednolite interpretacje przepisów ustawy p.w.KAS, co do prawnego charakteru skutku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w następstwie przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, czy też wygaśnięcia stosunku służbowego z powodu odmowy przyjęcia takiej propozycji, mogące wprowadzić organ pierwszej instancji w mylne przekonanie o wyłączeniu stosowania k.p.a. również w zakresie obowiązku wynikającego z art. 133 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. 1) błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 i 2, § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 133 k.p.a. oraz niezastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, że Dyrektor IAS w Łodzi pozostawał w bezczynności w zakresie wykonania obowiązku ustawowego określonego w art. 133 k.p.a., t.j. obowiązku przesłania odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, a także że skarga na bezczynność organu pierwszej instancji w zakresie obowiązku przesłania odwołania jest dopuszczalna, chociaż sprawa zawisła przed sądem nie należy do właściwości sądów administracyjnych, a skarga winna zostać odrzucona jako niedopuszczalna zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.;
2. 2) błędną wykładnię art. 165 ust. 3 i 7 w zw. z art. 170 ust. 2 i 3, art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS w zw. z art. 104 § 1 i 2, art. 107 § 1 oraz art. 133 k.p.a. przez przyjęcie, że propozycja zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., chociaż propozycja ta jest cywilnoprawnym oświadczeniem woli pracodawcy, od którego przyjęcia przez funkcjonariusza zależy skutek prawny w postaci przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy i nie przesądza ona w sposób władczy, nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków funkcjonariusza lub pracownika jednostki KAS wynikających z przepisów prawa. Wyłącznie bowiem od woli funkcjonariusza zależy czy złożona mu propozycja wywoła skutek określony w art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS, chyba że będzie miała miejsce odmowa przyjęcia zaproponowanych warunków, co doprowadzi zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 do wygaśnięcia stosunku służby. W każdym przypadku, tj. przyjęcia propozycji, bądź odmowy przyjęcia propozycji, stosunek służbowy funkcjonariusza przekształca się w stosunek pracy albo wygasa w wyniku oświadczenia woli funkcjonariusza. Sąd błędnie przyjął, że Dyrektor IAS w Łodzi pozostawał w bezczynności z powodu nieprzekazania odwołania;
3. 3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 3 i 7 i art. 170 ust. 2 i 3 oraz art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS poprzez brak kompletnej i wyczerpującej analizy charakteru prawnego propozycji zatrudnienia składanej funkcjonariuszowi oraz skutku odmowy przyjęcia tej propozycji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sąd na skutek powyższego braku doszedł do błędnych wniosków co do uznania, że sprawa zawisła przed sądem należy do kognicji sądu a sąd winien skargę odrzucić jako niedopuszczalną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie.

Zarządzeniem z 19 października 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwrócił się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na ww. zarządzenie Dyrektor IAS w piśmie z 25 października 2021 r. wyraził zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W piśmie z 28 października 2021 r. skarżący również taką zgodę wyraził.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 189 p.p.s.a. jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Jak bowiem wskazano w punkcie pierwszym uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a., jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, nawet niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.

W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku w części i odrzuceniem skargi.

Sąd pierwszej instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd ten rozważył to zagadnienie, lecz błędnie uznał skargę za dopuszczalną, przyjmując, iż ma do czynienia ze sprawą sądowoadministracyjną. Sąd pierwszej instancji uznał, iż istotą sporu jest to, czy przedstawienie skarżącemu na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy p.w.KAS propozycji zatrudnienia jest tylko niewiążącym dla stron oświadczeniem woli o charakterze cywilnoprawnym, czy także, mimo braku stwierdzeń w tym zakresie w piśmie, swoistą decyzją rozwiązująca stosunek służbowy funkcjonariusza zwalniającą go ze służby, gdyż funkcjonariusz złożył skargę na bezczynność organu w zakresie braku czynności procesowych związanych z przekazaniem odwołania skarżącego od decyzji o zwolnieniu go ze służby, a odwołanie bez wątpienia dotyczy kwestii administracyjnoprawnej.

Sąd uznał przy tym, że pismo z propozycją zatrudnienia kształtuje sytuację funkcjonariusza w ten sposób, że wyraża jednoznacznie wolę zakończenia dotychczasowego stosunku służbowego i dlatego skarga w niniejszej sprawie jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Istotą niniejszej sprawy w gruncie rzeczy wiąże się tym samym z ustaleniem charakteru prawnego propozycji zatrudnienia złożonej na podstawie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, celem przesądzenia czy prowadzi ona do wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego i czy bezczynność w zakresie domniemanego zwolnienia ze służby i kontrola bezczynności w przekazaniu odwołania od domniemanej decyzji o zwolnieniu ze służby pozostają w zakresie kognicji sądów administracyjnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia" złożona skarżącemu nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie stanowi władczej jednostronnej formy rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach oraz nie rozstrzyga także sprawy administracyjnej, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy i nie kreuje praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w.KAS) przez samego funkcjonariusza (a nie organu).

Propozycja zatrudnienia mieści się natomiast w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), a nie władztwa administracyjnego i stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji zatrudnienia albo o odmowie przyjęcia propozycji. Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej działający w ramach władztwa administracyjnego. O ile można argumentować, że czynność ta ma w pewnym aspekcie charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego, o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i jednostronnie konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji).

Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te, wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r. sygn. akt K 1/99, OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego w pracowniczy albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane w wyniku działania organu, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawnokształtującym na gruncie prawa administracyjnego.

Nie dochodzi także do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w wyniku złożenia przez organ propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia przez funkcjonariusza. Działania podejmowane przez organ w zakresie złożenia propozycji zatrudnienia oraz działania funkcjonariusza w postaci przyjęcia propozycji są elementami stanu faktycznego opisanego w przepisach ustawy, z których wynika, iż dotychczasowy stosunek służbowy po ziszczeniu się tych okoliczności faktycznych ex lege przekształca się w stosunek pracowniczy. Tym samym nie dochodzi do rozwiązania dotychczasowego stosunku służbowego.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, gdzie w uzasadnieniu wprost wskazuje się, że "zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi, ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję zatrudnienia. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron".

Z tych względów należało przyjąć, że po pierwsze, pisemna propozycja zatrudnienia skierowana do dawnego funkcjonariusza Służby Celnej, w trybie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, jako niespełniająca przesłanek charakteryzujących czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego, po drugie, jej złożenie przez organ i przyjęcie przez funkcjonariusza nie prowadzi do domniemanego wydania decyzji rozwiązującej stosunek służbowy i zwolnienia go ze służby, a w konsekwencji czego skarga takiego funkcjonariusza na bezczynność w zakresie przekazania odwołania od decyzji o zwolnieniu go ze służby jest niedopuszczalna i podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Organ I instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania. Obowiązany jest nadać bieg odwołaniu, nawet jeżeli jest oczywiste, że odwołanie nie zostało złożone na decyzje, lecz na czynność materialno-techniczną. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy (art. 134 k.p.a.). Przepisy te odnoszą się jednak do tych przypadków, gdy mamy do czynienia ze sprawą administracyjną załatwianą w drodze decyzji administracyjnej. Istotą sprawy administracyjnej jest przewidziana w normach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji w określonych w tych normach stanach faktycznych wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego. Z chwilą złożenia żądania przez stronę sprawa staje się przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego.

Słusznie uznał organ, iż pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowiła decyzji administracyjnej powodującej wygaśnięcie stosunku służbowego. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczyła i nie kreowała praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata. To bowiem zostały bezpośrednio ukształtowaniu z mocy prawa w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS). W związku z brakiem sprawy administracyjnej nie zostało także wszczęte postępowanie administracyjne, do którego przeprowadzenia znalazłyby zastosowanie przepisy k.p.a. i które zostałoby załatwione w drodze jednego z innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. Było tym samym oczywiste, że mimo nazwania przez skarżącego jego pisma odwołaniem, nie posiadało ono takiego charakteru i brak było podstaw do nadawania mu biegu zgodnie z art. 133 k.p.a. Skarga do sądu administracyjnego przysługuje na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy wyłącznie w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4 i 9 p.p.s.a. Tym samym dwa pierwsze zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy za uzasadnione.

Za uzasadniony uznać należy także zarzut trzeci. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik.

CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska Sądu pierwszej instancji co do charakteru prawnego i skutków prawnych wywoływanych przez propozycję zatrudnienia złożoną przez organ dotychczasowemu funkcjonariuszowi. Sąd wskazał jedynie, że znane jest mu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego co do charakteru prawnego tej propozycji, a następnie stwierdził, iż mimo to uznał się właściwym do rozstrzygnięcia wniesionej skargi. Omówienie zagadnień charakteru prawnego propozycji i wywoływanych przez nią skutków mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie doprowadziłoby do błędnego przyjęcia, że w sprawie doszło do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego, a w konsekwencji uznania, iż zachodzi bezczynność organu w zakresie przekazania odwołania od tej decyzji.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę, o czym orzekł w punkcie pierwszym postanowienia.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. w punkcie drugim postanowienia.