Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 lutego 2023 r. sygn. akt IV SAB/Po 192/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. N. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej: zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku M. N. dnia [...] listopada 2022 r. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej i to w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (pkt 1); stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz zasądził od Gminy [...] na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania (pkt 3).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2022 r. M. N. (dalej: skarżąca) zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu zrealizowanej przez firmę [...] Sp. z o,o. (dalej: "wykonawca") inwestycji polegającej na budowie budynku Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] w [...] przy ul. [...], a konkretnie o informacje:
- 1. Czy wykonawca wykonywał projekt zamienny dachu?
- 2. Jaki podmiot wykonywał roboty zastępcze związane z naprawą dachu, za jaką wartość i w jakim terminie?
- 3. W jakiej wysokości i z jakiego tytułu naliczono wykonawcy kary umowne w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji?
- 4. Czy oprócz usterki związanej z dachem Inwestor udokumentował wykonawcy inne usterki, jeśli tak to jakie i kiedy zostały one usunięte.
Skarżąca wniosła ponadto o udostępnienie informacji publicznej w postaci ekspertyz technicznych dachu wykonanych przez [...] sp. z o. o. sp. k. i [...] sp. z o.o. oraz o udostępnienie protokołu zakończenia robót oraz protokołu okresowego przeglądu technicznego, w którym stwierdzono występowanie usterek.
Pismem z 2 grudnia 2022 r. Skarżąca wniosła skargę do WSA na bezczynność organu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a w razie uznania że dopuścił się bezczynności, bez charakteru rażącego naruszenia prawa i niewymierzania organowi grzywny. W uzasadnieniu m.in. wskazał, że pismem z dnia 23 listopada 2022 r. organ udzielił skarżącej odpowiedzi, iż wskazane i wnioskowane przez nią informacje nie mają charakteru informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w przywołanym na wstępie wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd I instancji stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż Gmina jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: u.d.i.p.). Przepis ten stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołując się na regulacje prawne oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne stwierdził, że kwestie dotyczące tego jaki podmiot wykonywał projekt zamienny dachu i roboty zastępcze związane z naprawą dachu szkoły publicznej stanowią informację publiczną. To samo dotyczy kwestii innych usterek wykonawcy.
Dokumenty związane z procesem inwestycyjnym realizowanym przez podmiot publiczny stanowią informację publiczną, ponieważ stanowią one informację o sposobie gospodarowania majątkiem publicznym, co wynika z treści art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (tak wyrok NSA z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3195/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie nie ma znaczenia, że obecnie toczy się proces cywilny między Gminą a wykonawcą, albowiem skarżąca nie żąda informacji dotyczących stricte postępowania sądowego tylko dokumentacji, która powstała przed zainicjowaniem postępowania sądowego lub poza nim, stanowiącą nadal informację publiczną.
Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem, wszelkie dokumenty związane z wykonywaniem, czy wykonaniem umów w sprawach zamówień publicznych, w szczególności dokumenty dotyczące złożonych zamówień, informacje o postępie prac, faktury, reklamacje, noty odsetkowe i obciążeniowe oraz dokumenty związane ze sporami pomiędzy zamawiającym a wykonawcami, posiadają walor dokumentacji urzędowej, stanowiącej informację publiczną. Dotyczą bowiem sfery faktów, zostały wytworzone w ramach sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, zawierają informację o sposobie prowadzenia sprawy, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i pkt 4 lit. a, b, c u.d.i.p., a więc tworzą informację o sprawach publicznych zgodnie z jej art. 1 ust. 1, podlegając udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych.
Informację publiczną stanowią także opinie i ekspertyzy wytworzone na potrzeby sprawy publicznej, a więc należącej do sfery zadań publicznych, o ile mają charakter oficjalny. Ekspertyza ta nie jest wewnętrzną korespondencją urzędową o charakterze roboczym, odnoszącą się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych.
Zatem ekspertyzy techniczne dachu wykonane przez [...] sp. z o. o. sp. k. i [...] sp. z o.o. oraz protokołu zakończenia robót oraz protokołu okresowego przeglądu technicznego, w którym stwierdzono występowanie usterek stanowią również informację publiczną. Tym bardziej, że ekspertyzy zostały przez organ zlecone w związku z zadaniem publicznym jakim była inwestycja, a nadto, zostały sfinansowane ze środków publicznych. Nie są to zatem opinie wewnętrzne pracowników organu, ale specjalistyczne opracowania podmiotów zewnętrznych dotyczące prawidłowości zrealizowania przez wykonawcę robót budowlanych przy zadaniu publicznym. W świetle powyższego, nie mogą one zostać w żadnym razie uznane za dokumenty wewnętrzne.
W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Jeśli bowiem żądana informacja ma charakter informacji publicznej udostępnianej w trybie ustawy, podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w terminie przewidzianym tą ustawą nie podejmuje żadnych czynności, czyli milczy i nie udziela informacji, ale również wówczas, gdy posiadając żądaną informację, udziela jej w sposób nieadekwatny do treści wniosku, udziela informacji niepełnej lub wymijającej albo błędnie ocenia żądanie jako niepodlegające ustawie lub też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia w oparciu o przepis art. 16 lub art. 17 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3656/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Burmistrz Miasta i Gminy [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.
1. art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i pkt 4 lit. a, b i c u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że wszelkie dokumenty związane z wykonywaniem czy wykonaniem umów w sprawach zamówień publicznych, w szczególności dokumenty dotyczące złożonych zamówień, informacje o postępie prac, faktury, reklamacje, noty odsetkowe i obciążeniowe oraz dokumenty związane ze sporami między zamawiającym a wykonawcami posiadają walor dokumentacji urzędowej i w związku z tym stanowią informację publiczną, i bez znaczenia pozostaje, że obecnie toczy się proces cywilny między Gminą a wykonawcą, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna doprowadzić sąd I instancji do wniosku, że w kontekście przedmiotowej sprawy żądane przez skarżącą dokumenty nie dotyczyły sfery faktów, albowiem stanowiły o okolicznościach spornych w procesie cywilnym toczącym się pomiędzy Gminą a wykonawca, którego dotyczyły i jako takie mogą zostać w tym procesie zakwestionowane, a co za tym idzie nie stanowią one informacji publicznej i nie mogą zostać tym samym udostępnione w trybie u.d.i.p.
2. art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że ekspertyzy techniczne dachu nie stanowią dokumentów wewnętrznych, a podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. dokumentację urzędową o majątku publicznym, podczas gdy ich prawidłowa wykładnia winna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że przedmiotowe ekspertyzy zostały przez Gminę [...] zlecone w celu uzyskania informacji na temat stanu tego elementu konstrukcyjnego i jego ewentualnych wad, aby uzyskać stosowną wiedzę o tym fakcie, która dopiero miała pozwolić Gminie i Organowi na podejmowanie stosownych czynności, w tym procesowych, wobec uczestników procesu budowlanego i opracowania wariantów postępowania wobec nich, w tym dotyczących wystąpienia ze stosownym powództwem, a co za tym idzie są typowym dokumentem wewnętrznym, który nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach u.d.i.p.
Mając powyższe na uwadze strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej i uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz oddalenie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 p.p.s.a. Jednocześnie wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, a także zrzekła się rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, a także o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Jako niezasadne ocenić należy zarówno zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i pkt 4 lit. a, b i c u.d.i.p., jak i zarzut art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 poprzez "ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie".
Po pierwsze, wobec niewskazania w zarzucie nr 2 aktu prawnego, można się jedynie domyślać, iż chodzi art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Po drugie w odniesieniu do tak skonstruowanych zarzutów naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej utworzył zbitkę przepisów, które w jego ocenie miał naruszyć Sąd I instancji bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm. Taka metoda formułowania zarzutów została trafnie uznana w orzecznictwie za nieprawidłową (pogląd taki wielokrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - por. np. wyroki NSA z dnia: 18 października 2011 r., II FSK 797/10; 13 września 2011 r., II FSK 593/10; 18 maja 2011 r., II FSK 62/10; 19 grudnia 2014 r., II FSK 2957/12 i powołane tam orzecznictwo, 20 stycznia 2022 r., III FSK 2147/21; 14 lipca 2022 r., III OSK 1434/21). Analiza treści postawionych zarzutów, jak i uzasadnienia skargi kasacyjnej także nie pozwala ustalić, w czym skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia poszczególnych powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, uniemożliwiając tym samym zrozumienie intencji autora skargi kasacyjnej, jak też jej motywów. Nie wiadomo bowiem w istocie na czym miałaby polegać wadliwa wykładnia każdego z poszczególnych przepisów oraz ich "błędne przyjęcie".
Po trzecie należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.
Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).
Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie w zasadzie nie kwestionuje wykładni wskazanych przepisów. Jedynie pod koniec uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazano, że "informacją publiczna jest informacja o faktach jako uzewnętrznionych przejawach konkretnych działań podmiotów ze sfery administracji publicznej. Dokumenty wewnętrzne natomiast niewątpliwie służą wykonywaniu zadań publicznych, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Przede wszystkim natomiast dokumenty wewnętrzne nie są wyrazem stanowiska organu, ale pomagają jedynie w jego opracowaniu." Przedstawiona wykładnia nie odbiega od przyjętej przez Sąd I instancji. Istota podniesionych zarzutów, wbrew ich treści, nie wiąże się bowiem z błędną wykładnią i ewentualnie błędnym zastosowaniem wskazanych przepisów, lecz do okoliczności związanych z przyjętym w sprawie przez Sąd I instancji stanem faktycznym.
Zatem strona skarżąca kasacyjnie próbuje za pomocą zarzutów naruszenia prawa materialnego zakwestionować poczynione przez Sąd I instancji ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego, również jako podstawę niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Tymczasem dokonanie błędnych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego mogących być następnie podstawą zastosowania norm prawa materialnego stanowi naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych.
Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11).
Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12;
wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.
O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt: II FPS 4/12