Uzasadnienie
Wyrokiem z 24 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia A. z siedzibą w W. (dalej: stowarzyszenie) uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło niedopuszczalność odwołania stowarzyszenia od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z [...] lipca 2014 r., stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na realizacji instalacji do naziemnego magazynowania ropy naftowej, produktów naftowych oraz realizacji garaży i parkingów samochodowych wraz z towarzyszącą im infrastrukturą o powierzchni użytkowej nie mniejszej niż 0,5 ha w ramach budowy kompleksu wielofunkcyjnego biurowo-usługowego z garażami wielopoziomowymi i infrastrukturą, na działkach ew. nr [...] (dalej: decyzja środowiskowa). Decyzja organu I instancji została wydana na wniosek [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: inwestor).
Organ odwoławczy wyjaśnił, że 21 lutego 2014 r., stowarzyszenie wystąpiło do Prezydenta m.st. Warszawy o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu. Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r., Prezydent m.st. Warszawy odmówił dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 2014 r.
Stwierdzając niedopuszczalność odwołania stowarzyszenia, organ odwoławczy wyjaśnił, że w tej sprawie nie ma zastosowania art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 – dalej: ustawa środowiskowa). Przedmiotowe postępowanie nie stanowi postępowania wymagającego udziału społeczeństwa. Ponadto stowarzyszenie nie przystąpiło do postępowania na podstawie art. 31 k.p.a.
Uwzględniając skargę stowarzyszenia na postanowienie organu odwoławczego z [...] grudnia 2014 r. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej, możliwość udziału organizacji ekologicznej zagwarantowana jest w postępowaniu, w którym dokonywana jest ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Takim postępowaniem jest m.in. postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej, ale tylko, kiedy w ramach postępowania przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast jeżeli właściwy organ stwierdzi brak potrzeby przeprowadzenia oceny odziaływania przedsięwzięcia na środowisko, organizacja ekologiczna może zgłosić swój udział w postępowaniu po spełnieniu warunków wynikających z art. 31 § 1 k.p.a. W tej sprawie stowarzyszenie wystąpiło z wnioskiem powołując się na art. 31 k.p.a. Organ wydał zaskarżone postanowienie na podstawie ustawy środowiskowej nie odnosząc się w ogóle do przesłanek z art. 31 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.
Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. naruszenie "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c)" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, 77 i 80 k.p.a. Polegało to na błędnym przyjęciu, że organ dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu wpływającym na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem przy badaniu dopuszczalności wniesienia odwołania, nie odniósł się do przesłanek określonych w art. 31 k.p.a.
Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej zasługują na uwzględnienie. Sąd I instancji nie miał bowiem podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. (nieprawidłowo powołanego w skardze kasacyjnej jako "art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a."), ponieważ ewentualne naruszenie przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. nie miało wpływu na wynik sprawy. Wynika to przede wszystkim z przebiegu postępowania w tej sprawie. Zasadniczym powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia przez Sąd I instancji było stwierdzenie, że w sytuacji, w której w postępowaniu toczącym się z wniosku o wydanie decyzji środowiskowej nie przeprowadza się oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i co za tym idzie nie ma zastosowania art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej, kwestia dopuszczenia danej organizacji społecznej (ekologicznej) powinna zostać rozstrzygnięta na zasadach ogólnych, a więc na podstawie art. 31 § 1 i 2 k.p.a. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych i Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni je akceptuje.
Pogląd ten nie miał jednak żadnego wpływu na rozstrzygnięcie w tej konkretnej sprawie, bowiem stowarzyszenie złożyło wcześniej wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 k.p.a., a postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r., Prezydent m.st. Warszawy odmówił dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lipca 2014 r., a więc przed datą stwierdzenia niedopuszczalności odwołania zaskarżonym obecnie postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] grudnia 2014 r. Nawet jeśli przyjąć, że postanowienie z [...] grudnia 2014 r. zbyt lakonicznie odniosło się do kwestii zastosowania art. 31 § 1 i 2 k.p.a., to uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ w dacie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, w obrocie prawnym funkcjonowało ostateczne postanowienie o odmowie dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.
Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] lipca 2014 r. było przedmiotem skargi stowarzyszenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i skarga ta została uwzględniona wyrokiem z 5 grudnia 2014 r. IV SA/Wa 1841/14. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł inwestor, ale postępowanie w tym przedmiocie zostało umorzone wobec cofnięcia skargi kasacyjnej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2016 r., II OSK 667/15). W związku z tym, po ponownym rozpatrzeniu kwestii dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, organ odwoławczy ostatecznym i prawomocnym postanowieniem z [...] listopada 2016 r. uchylił postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z [...] kwietnia 2014 r. i umorzył postępowanie w sprawie dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu. Rozstrzygnięcie to wynikało ze stwierdzenia przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzją ostateczną z [...] lutego 2016 r., wygaśnięcia decyzji własnej z [...] lipca 2014 r., stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia.
Wygaśnięcie decyzji nastąpiło z kolei w związku z wnioskiem inwestora, który zrezygnował z realizacji przedsięwzięcia w zakresie określonym w decyzji środowiskowej. Okoliczności tej Sąd I instancji również nie uwzględnił wydając zaskarżony wyrok.
W tak zakreślonym stanie faktycznym i prawnym sprawy brak było zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez brak odniesienia się w postanowieniu z [...] grudnia 2014 r. stwierdzającym niedopuszczalność odwołania, do przesłanek dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 i 2 k.p.a. Dlatego też uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji z 24 sierpnia 2017 r. podlegał uchyleniu, a skargę stowarzyszenia na postanowienie organu odwoławczego z [...] grudnia 2014 r. należało oddalić.
Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz w związku z 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.