Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu skargi A. (dalej: skarżący) uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Przemyślu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z [...] kwietnia 2018 r. w przedmiocie ustalenia opłaty stałej za pobór wody powierzchniowej.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w Przemyślu określił skarżącemu opłatę w wysokości 243 zł za pobór wód powierzchniowych dla potrzeb napełnienia zbiornika wodnego na działkach [...], za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 273 ust. 6 i ust. 10 w związku z art. 271 ust. 1 pkt 2 oraz art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. poz. 1566 – dalej: Prawo wodne).
Organ wyjaśnił, że skarżący korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z 28 października 2011 r. Na podstawie tego pozwolenia i w oparciu o § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502) organ ustalił wysokość opłaty, posługując się zmiennymi dotyczącymi czasu wyrażonego w dniach (365 dni) i maksymalnego poboru wody określnego w pozwoleniu wodnoprawnym w przeliczeniu na m3/s.
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarżący dysponuje pozwoleniem wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych na potrzeby wypełnienia czaszy zbiornika oraz do podtrzymania zalewu zbiornika w ramach zadania "Budowa zbiornika wodnego małej retencji wraz z jego niezbędnymi elementami hydrotechnicznymi oraz doprowadzanie i odprowadzanie wody ze zbiornika. Zbiornik będzie pełnił funkcje retencyjne i ekologiczne". Istotę sporu stanowi ocena przesłanki zwolnienia skarżącego z ponoszenia opłaty stałej, o której stanowi art. 270 ust. 2 Prawa wodnego. Zdaniem Sądu I instancji, organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie określenia faktycznego celu poboru wód powierzchniowych przez skarżącego, ograniczając się w tym zakresie jedynie do treści pozwolenia wodnoprawnego. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ustalając opłatę stałą organ oparł się jedynie na treści pozwolenia wodnoprawnego, z którego nie wynika, że pobór wody dla potrzeb zbiornika stanowi pobór dla celów leśnych. Pozwolenie wodnoprawne stanowi źródło danych niezbędnych do ustalenia wysokości opłaty stałej, jednak samo jego wydanie nie przesądza o obowiązku uiszczenia opłaty przez adresata tej decyzji.
W treści pozwolenia wodnoprawnego z 28 października 2011 r. Starosta Przemyski przywołał nazwę zamierzenia inwestycyjnego, na potrzeby którego skarżący ubiegał się o pozwolenie wodnoprawne. W aktach znajduje się również decyzja Wojewody Podkarpackiego udzielająca pozwolenia na budowę z 25 maja 2012 r., jak również umowa o dofinansowanie. Z treści tych dokumentów wynika, że inwestycja zrealizowana w oddziałach leśnych w A. miała na celu polepszenie funkcji rekreacyjnych i ekologicznych w lasach różnym organizmom. Umowa zawarta 9 czerwca 2010 r. pomiędzy Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej a Lasami Państwowymi o dofinansowanie realizacji projektu "Zwiększenie możliwości rekreacyjnych oraz przeciwdziałanie powodzi i suszy w ekosystemach leśnych na terenach nizinnych", dla którego to projektu została wydana decyzja Starosty Przemyskiego z 28 października 2011 r. jednoznacznie wskazuje na "leśny" cel przedmiotowej inwestycji.
W ocenie Sądu I instancji, z treści zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, żeby organ w ogóle uwzględnił powołane dokumenty, które w istocie stanowią rozwinięcie i opis tego, co ujęte zostało w treści pozwolenia wodnoprawnego przez wskazanie nazwy inwestycji oraz zgody na wybudowanie zbiornika, który ma na celu polepszenie warunków ekologicznych i retencyjnych, zapobiegających suszy i przeciwdziałających powodzi w lasach. Uwagi organu w tym zakresie ograniczyły się jedynie do jednego zdania i nie zawierały żadnej analizy pozwolenia wodnoprawnego, w tym założeń, które stanowiły podstawę jego wydania i które zostały wskazane w operacie wodnoprawnym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera żadnych rozważań, czy zachodzą podstawy do zastosowania art. 270 ust. 2 Prawa wodnego. Organ pominął argumentację skarżącego podnoszoną w toku postępowania.
W ocenie Sądu I instancji, powołanie się przez organ na literalne brzmienie pozwolenia wodnoprawnego budzi wątpliwości. Po pierwsze, nie uwzględnia okoliczności, że pozwolenie wodnoprawne zostało wydane przed wejściem w życie przepisów, na podstawie których organ orzekał w tej sprawie. Po drugie, na podstawie tej decyzji udzielono pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód powierzchniowych w ramach zadania "Zwiększanie możliwości retencyjnych oraz przeciwdziałanie powodzi i suszy w ekosystemach leśnych na terenach nizinnych". Biorąc pod uwagę cel udzielonego pozwolenia wodnoprawnego, a także analizę treści tej decyzji, nie można wykluczyć, że pobór wody dla potrzeb zbiornika nie stanowił poboru do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Oznacza to, że na uwzględnienie zasługiwał zarzut skargi podnoszący naruszenie przez organ art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.).
Sąd I instancji wskazał także, że pozwolenie wodnoprawne różnicuje pobór wody powierzchniowej do napełnienia zbiornika od corocznego poboru wód do podtrzymywania zalewu zbiornika wodnego. Należy przyjąć, że do poboru wody w celu napełnienia zbiornika, doszło w momencie ukończenia jego budowy i taki pobór był jednorazowy. Analizowane pozwolenie wodnoprawne nie pozwala w sposób kategoryczny twierdzić, że pobór wody w ilości 9,6 m³/h będzie następował corocznie. W takiej sytuacji ustalenie opłaty stałej w 2018 r. za pobór wód gruntowych w celu napełnienia zbiornika - czyli czynności jednorazowej, która ze względu na wydanie pozwolenia wodnoprawnego w 2011 r. mogła mieć miejsce wiele lat wcześniej – bez wykazania przez organ, że taki sposób korzystania z usług wodnych istnieje w momencie wydania zaskarżonej decyzji, świadczy o nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że opłata za pobór wód powierzchniowych została określona przez organ jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 250,00 złotych, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości w przeliczeniu 0,0,002667 m3/s. Organ podzielił Qśr.h = 9,6 m3/h przez 3600 zamieniając m3/h na m3/s. Taki sposób wyliczenia opłaty jest niekorzystny dla skarżącego. Za podstawę wyliczenia należy wziąć wartość najkorzystniejszą dla zobowiązanego (art. 7a k.p.a.). Dodatkowo, opisanie przedmiotu postępowania za pomocą nieaktualnych oznaczeń ewidencyjnych, może rodzić wątpliwości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.
W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego.
Po pierwsze, niezastosowanie art. 270 ust. 2 Prawa wodnego i brak przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego w zakresie określenia faktycznego celu poboru wód powierzchniowych przez skarżącego, ograniczając się jedynie do treści pozwolenia wodnoprawnego. W ocenie organu, prawidłowe zastosowanie wskazanego przepisu nakazuje przyjąć, że opłatę pobiera się za pobór wód powierzchniowych, a nie za usługę stanowiącą cel takiego poboru. Cel poboru wód może w przypadkach określonych w przepisie art. 270 ust. 2 Prawa wodnego stanowić przesłankę do zwolnienia poboru wód z opłaty stałej, ale cel, który stanowi przesłankę zwolnienia od opłaty powinien wynikać z treści pozwolenia wodnoprawnego. Strona nie może korzystać z usług wodnych, objętych pozwoleniem wodnoprawnym w inny sposób niż wynika to z treści samego pozwolenia, a zatem opłata stała za pobór wód pobierana jest na podstawie pozwolenia wodnoprawnego ze względu na charakter tej opłaty.
Po drugie, błędną wykładnię art. 271 ust. 3 Prawa wodnego przez przyjęcie, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego nie przesądza o obowiązku uiszczenia opłaty stałej przez jego adresata. W ocenie organu, obliczenia opłaty stałej z tytułu poboru wód powierzchniowych dokonuje się na podstawie największej ilości możliwej do pobrania wody powierzchniowej, jaką można pobrać na podstawie pozwolenia wodnoprawnego. Oznacza to możliwość poboru, niezależnie od tego, czy pobór taki faktycznie następuje.
Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Polegało to na przyjęciu, że w tej sprawie nastąpiło naruszenie powołanych przepisów k.p.a. przez wydanie decyzji w sposób przedwczesny, bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich kluczowych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych. W ocenie organu, w decyzji wskazano wszystkie przesłanki niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Polegało to na stwierdzeniu, że opisanie przedmiotu postępowania za pomocą nieaktualnych oznaczeń ewidencyjnych może rodzić wątpliwości co do treści decyzji.
Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Opłaty za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi oraz za pobór wód uregulowane były do 31 grudnia 2017 r. w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm. – dalej: p.o.ś.) i wysokość tych opłat zależała od ilości i jakości pobranej wody oraz od tego czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, a także od jej przeznaczenia (art. 274 ust. 1 pkt 2, art. 290 p.o.ś.). Zmiana systemu opłat za pobór wód i za wprowadzanie ścieków do wód i do ziemi nastąpiła w związku z wejściem w życie ustawy Prawo wodne, której przepisy stanowią transpozycję do polskiego porządku prawnego m.in. dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej, tzw. Ramowej Dyrektywy Wodnej (Dz. Urz. WE L 327 ze zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275).
Zgodnie z art. 9 ust. 1 tej dyrektywy, państwa członkowskie uwzględniają zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, włączając koszty ekologiczne i materiałowe, uwzględniając analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III dyrektywy oraz w szczególności zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci". Zwrot kosztów usług wodnych wiąże się z nałożeniem opłat na podmioty korzystające z tych usług. Opłaty te mają służyć zachęceniu użytkowników do bardziej racjonalnego i oszczędnego sposobu gospodarowania wodami. W uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r. (pkt 24) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazał, że z art. 9 dyrektywy 2000/60, jak i z żadnego innego z jej artykułów nie wynika, żeby prawodawca unijny zamierzał stawiać przeszkody temu, żeby państwa członkowskie przyjęły odnośnie korzystania z wody taką politykę cenową, która opiera się na naliczaniu użytkownikom ceny wody, która składa się z części zmiennej powiązanej z ilością rzeczywiście zużywanej wody i części stałej, która nie jest z tym zużyciem powiązana (Vodoopskrba i odvodnja d.o.o. v. Željce Klafurić, C-686/15, ZOTSiS 2016/12/I-927).
Prawodawca unijny pozostawił więc swobodę państwom członkowskim w kształtowaniu systemu opłat za usługi wodne, z tym, że system ten ma uwzględniać analizę ekonomiczną wykonaną zgodnie z załącznikiem III do dyrektywy oraz zasadę "zanieczyszczający płaci".
W tej sprawie skarżący dysponuje pozwoleniem wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych na potrzeby wypełnienia czaszy zbiornika oraz do podtrzymania zalewu zbiornika w ramach zadania "Budowa zbiornika wodnego małej retencji wraz z jego niezbędnymi elementami hydrotechnicznymi oraz doprowadzanie i odprowadzanie wody ze zbiornika. Zbiornik będzie pełnił funkcje retencyjne i ekologiczne". Zgodnie z definicją zawartą w art. 35 ust. 1 Prawa wodnego, usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. W art. 35 ust. 3 Prawa wodnego wymienione zostały rodzaje usług wodnych, w tym m.in. pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1), ale również piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych oraz korzystanie z tych wód (pkt 2).
Z powołanego przepisu wynika zatem, że pobór wód powierzchniowych i retencjonowanie wód powierzchniowych to odrębne usługi wodne, przy czym należy zauważyć, że retencjonowanie wód musi wiązać się z ich uprzednim pozyskaniem z określonego cieku. Retencja wody polega bowiem na okresowym wyłączeniu znacznych ilości wody z cyklu hydrologicznego na skutek ich zatrzymania w zbiornikach wodnych naturalnych bądź sztucznych. Oznacza to, że ustawodawca w art. 35 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego wyodrębnił usługę retencjonowania wód, pomimo że niewątpliwie wiąże się ona z wcześniejszym poborem wody - zatrzymaniem wody w zbiorniku wodnym. Pobór wód podziemnych lub powierzchniowych do celów retencjonowania tych wód nie może być zatem kwalifikowany jako usługa wodna określona w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, gdyż został on objęty regulacją art. 35 ust. 3 pkt 2 tej ustawy.
Rozróżnienie pomiędzy poborem wód wymienionym w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, a ich piętrzeniem, magazynowaniem lub retencjonowaniem oraz korzystaniem z tych wód jako usługą wodną określoną w art. 35 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego ma istotne znaczenie prawne, bowiem opłat za usługi wodne nie ponosi się za wszelkie usługi wodne, lecz tylko za usługi wodne wskazane w art. 268 ust. 1 tej ustawy, tj. za:
- 1) pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych;
- 2) wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi;
- 3) odprowadzanie do wód:
- a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast,
- b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast;
- 4) pobór wód podziemnych i wód powierzchniowych na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych;
- 5) wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków z chowu lub hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych.
Ponadto, zgodnie z art. 269 ust. 1 tej ustawy, opłatę za usługi wodne uiszcza się także za wymienione w tym przepisie działania niebędące usługami wodnymi określonymi w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego, jednak mające wpływ na gospodarkę wodami.
Wobec powyższego należy stwierdzić, że brak jest podstawy prawnej do pobierania opłaty, w tym opłaty stałej, za usługę wodną retencjonowania wód, wskazaną w art. 35 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego, bowiem nie jest ona wymieniona w żadnym z powołanych wyżej przepisów ustanawiających obowiązek ponoszenia opłat. W szczególności, wobec odrębnego uregulowania tej usługi od usługi polegającej na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych określonej w art. 35 ust. 3 pkt 1 Prawa wodnego, brak jest podstaw do pobierania opłaty na podstawie art. 268 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w istocie nie jest możliwe wykonanie usługi wodnej w postaci retencjonowania wody bez uprzedniego poboru tej wody. Pobór wody w takim przypadku nie jest traktowany jako samodzielna usługa wodna tylko jako element usługi wodnej w postaci retencjonowania wody. Wydzielenie poboru wody w takiej sytuacji jako odrębnej usługi byłoby sztucznym dzieleniem usługi retencjonowania wody na dwie niezależne od siebie usługi.
Za poglądem, że w przypadku usługi retencjonowania wody, pobór wody w celu jej wykorzystania do retencji uznać należy jedynie jako element tej usługi przemawia wykładnia celowościowa art. 268 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że celem ustawodawcy był brak pobierania opłaty za usługę wodną w postaci retencjonowania wody. Nie ulega wątpliwości, że woda retencjonowana jest to ta sama woda, która została wcześniej w tym celu pobrana. W takiej sytuacji cel ustawodawcy, jakim było zaniechanie nakładania opłaty za retencjonowanie wody nie zostałby osiągnięty.
Z tych względów, w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego, priorytet należy dać wykładni celowościowej art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 268 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Oznacza to, że pobór wody w celu retencji nie podlega opłacie stałej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3947/21, z 10 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3752/19, z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 3533/19).
Powyższe oznacza, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest stanowisko Sądu I instancji w zakresie braków postępowania dowodowego przeprowadzonego na potrzeby zastosowania art. 270 ust. 2 Prawa wodnego. Ponadto ponieważ usługa wodna w postaci retencjonowania wód ze swej istoty nie podlega opłacie, to nie ma podstaw do rozważania kwestii zastosowania zwolnienia od takiej opłaty. Dlatego też zarzut podnoszący naruszenie art. 270 ust. 2 Prawa wodnego w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasługiwał na uwzględnienie, ale nie mógł odnieść zamierzonego skutku, ponieważ zaskarżony wyrok, pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia, odpowiada prawu.
Zaprezentowana wykładnia art. 268 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 1 i 2 Prawa wodnego uwzględnia również wspomnianą na wstępie zasadę zwrotu kosztów usług wodnych, ustanowioną w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego. Ponadto, z art. 9 ust. 3 Prawa wodnego wynika, że gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Zgodnie z art. 16 pkt 24 Prawa wodnego, przez koszty środowiskowe rozumie się wartość materialną strat w środowisku powodowanych przez korzystanie z wód.
Z kolei art. 16 pkt 25 tej ustawy stanowi, że przez koszty zasobowe rozumie się wartość utraconych korzyści, które mogłyby być osiągnięte, gdyby zasoby wodne i ich zdolność do samoodtwarzania nie były zmniejszane przez podmioty aktualnie je użytkujące. Należy stwierdzić, że pobieranie wody płynącej z cieku jedynie w celu jej retencjonowania nie powoduje kosztów środowiskowych lub zasobowych w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów, a wręcz przeciwnie - zmniejsza ryzyko ich powstania. Retencjonowana woda jest odprowadzana do środowiska w stanie niepogorszonym, w takiej ilości, w jakiej nastąpił jej pobór. Pobieranie opłaty za tego rodzaju usługę wodną nie realizuje zatem zasady zwrotu kosztów usług wodnych. Retencjonowanie wody umożliwia wręcz prowadzenie prawidłowej gospodarki wodnej poprzez "uwilgotnienie" sąsiednich terenów i utrzymanie optymalnego poziomu wód gruntowych, co pomaga zapobiegać potencjalnym szkodom środowiskowym, mogącym powstać wskutek suszy lub pożaru.
Ponadto należy zauważyć, że w pozwoleniach wodnoprawnych wydanych na podstawie przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469 – dalej: Prawo wodne z 2001 r.), ustalano ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok (art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r.). Natomiast w obecnie obowiązującym Prawie wodnym sposób ustalania opłat stałych nawiązuje do przyjętej w nowych pozwoleniach wodnoprawnych jednostki poboru wody w m3 na sekundę. Zgodnie art. 403 ust. 2 pkt 1 Prawa wodnego, w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się w szczególności ilość pobieranej wody, w tym dla wód powierzchniowych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę, maksymalną ilość m3 na godzinę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok, a dla wód podziemnych maksymalną ilość m3 na sekundę, średnią ilość m3 na dobę oraz dopuszczalną ilość m3 na rok.
Zgodnie z art. 271 ust. 3 Prawa wodnego, "wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazany przepis jest nieprecyzyjny, szczególnie uwzględniając brzmienie art. 128 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego z 2001 r., zgodnie z którym w pozwoleniu wodnoprawnym określano maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok.
Ponadto wskaźnik maksymalnej ilości wody powierzchniowej powinien być jednoznacznie określony, a nie zależeć od tego, który z możliwych do przyjęcia wskaźników po przeliczeniu na m3/s okaże się wyższy. Wykładnia tego przepisu dokonana przez organ, która przyjmuje największy możliwy wskaźnik ilości pobieranych wód, jest przejawem nadmiernego fiskalizmu, a organ nie wykazał, żeby było to uzasadnione analizą ekonomiczną, o której stanowi art. 9 ust. 1 Ramowej Dyrektywy Wodnej.
Oznacza to, że na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie prawa procesowego art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak i art. 271 ust. 3 Prawa wodnego. Kwestia ta nie miała jednak zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy uwzględniając wskazaną wyżej wykładnię art. 35 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 268 ust. 1 ustawy Prawo wodne.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.