Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 7 listopada 2018 r. IV SA/Po 793/18, po rozpoznaniu skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – uchylił zaskarżoną decyzję.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (SKO). Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 57 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 46 § 1 pkt 3 i § 2 p.p.s.a. polegające na nie dokonaniu wezwania S. W. do uzupełnienia braków formalnych skargi i rozpoznaniu skargi, która nie czyniła zadość wymaganiom określonym w art. 57 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 46 § 1 pkt 3 i § 2 p.p.s.a.;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., polegające na zaniechaniu wskazania przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzucono organowi administracji publicznej;
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji nie wykazał, aby podniesione zarzuty w postaci naruszenia przez organ administracji przepisów art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- 4. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na zamieszczeniu w uzasadnieniu wyroku konkluzji i wskazówek do dalszego postępowania nie wynikających z treści przepisów k.p.a., których naruszenie stwierdził Sąd I instancji;
- 5. art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 poz. 1330 ze zm.), polegające na zastosowaniu przez Sąd I instancji przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie objętych odesłaniem zmieszczonym art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
Odnosząc się do pierwszego z postawionych zarzutów zauważyć należy, że w istocie skarżące kasacyjnie SKO uważa, że skarga S. W. powinna być odrzucona przez Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi. Sąd I instancji nie wzywał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi i nie wyznaczał terminu na uzupełnienie. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie mógł więc skargi odrzucić.
Pozostaje zatem pytanie, czy Sąd I instancji mógł rozpoznać skargę bez wzywania do uzupełnienia jej braków formalnych i czy miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżące kasacyjnie SKO podnosi, że doszło do naruszenia art. 57 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 46 § 1 pkt 3 i § 2 p.p.s.a., przy czym zauważyć należy, że ten ostatni przepis (§ 2 art. 46 p.p.s.a.) składa się z kilku jednostek redakcyjnych, a skarga kasacyjna nie precyzuje, o którą dokładnie chodzi. Zarzut dotyczący naruszenia tego przepisu nie może być zatem skuteczny, bo Naczelny Sąd Administracyjny nie może za stronę doprecyzowywać zarzutów skargi kasacyjnej. Jeśli zaś chodzi o zarzut dotyczący naruszenia art. 57 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 46 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzić należy, że skarżący wskazał numer decyzji oraz organ, który ją wydał, a odpowiadając na skargę SKO nie miało problemu z identyfikacją zaskarżonej decyzji, podając jej datę ([...] lipca 2018 r.).
Nie ma więc żadnych wątpliwości co do przedmiotu skargi (art. 57 § 1 pkt 1), a określenie interesu prawnego jest również oczywiste, skoro żądanie skarżącego dotyczyło udostępnienia określonych dokumentów i informacji, a decyzja była dla skarżącego odmowna (art. 57 § 1 pkt 3). Wprawdzie stosownie do art. 46 § 1 pkt 3 p.p.s.a. skarga powinna zawierać osnowę, jednakże do spełnienia tego warunku formalnego wystarczy, jeżeli ze skargi będzie wynikało, do czego w rzeczywistości zmierza wnoszący to pismo, co w tej sprawie jest czytelne w kontekście żądania i skarżonego rozstrzygnięcia.
Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., które miałoby polegać na zaniechaniu wskazania przepisów prawa materialnego, których naruszenie zarzucono organowi administracji publicznej, to zauważyć należy, że w istocie zarzut ten podnosi brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. O obowiązku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia stanowi zaś zupełnie inny przepis (art. 141 § 4 p.p.s.a.), a art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. jest przepisem wynikowym, którego nie można naruszyć w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż reguluje on sposób rozstrzygnięcia sprawy. Skuteczność skargi kasacyjnej w razie zgłoszenia takiego zarzutu zależy zaś od wykazania, że sąd administracyjny popełnił błąd w procesie dochodzenia do rozstrzygnięcia, oceniając wadliwie przepisy regulujące materię zaskarżonego aktu (zob. wyrok NSA z 12.12.2018 r. I OSK 3526/18, LEX nr 2602915).
Nie ma też racji skarżące kasacyjnie SKO twierdząc, że Sąd I instancji nie wykazał, aby podniesione zarzuty w postaci naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wyraźnie stwierdził, że "dla prawidłowego załatwienia wniosku S. W. konieczne jest w pierwszej kolejności wyjaśnienie, na ile to możliwe w porozumieniu ze Skarżącym, jego rzeczywistych intencji. Dopiero w następstwie tych ustaleń, rolą Kolegium będzie podjęcie decyzji, co do dalszych czynności, w szczególności - z uwzględnieniem treści żądania S. W. - przekazanie go organowi właściwemu do jego załatwienia." Od tego zależy, co wyjaśnił Sąd I instancji wcześniej, właściwość organu do załatwienia sprawy. W grę może wchodzić bowiem udostępnienie kopii z akt sprawy (art. 73 i nast. k.p.a.) lub tryb z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a właściwe w tych sprawach są różne organy.
Zwłaszcza, że we wniosku z 9 lipca 2018 r. S. W. zaznaczył, że "Mowa tu o sygnaturach o wydanie których nie powołujemy się na ustawę o dostępie do informacji publicznej." SKO przyjęło natomiast, bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, że wniosek złożony został w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. "Żądania zawarte w podaniu, których treść budzi wątpliwości, w szczególności z uwagi na niezręcznie, niedbale lub niezrozumiałe zredagowanie, winny być wyjaśnione lub doprecyzowane przez stronę wnoszącą podanie. Wyraźnie podkreśla się, że organ administracji nie jest uprawniony do "racjonalizowania" treści żądania gdyż to mogłoby prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Obowiązkiem organu w tym zakresie pozostaje wyjaśnienie woli strony wnoszącej żądanie przez zwrócenie się o zajęcie wyraźnego stanowiska co do treści żądania oraz udzielenie stronie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień w tym zakresie, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a. Ostatecznie bowiem to strona wnosząca żądanie winna zdecydować jaki charakter ma mieć pismo inicjujące postępowanie" (zob. wyrok NSA z 19.04.2021 r. I OSK 2783/20, LEX nr 3195322). Sąd I instancji odwoływał się również do tych przepisów, mówiąc o niedostatecznym wyjaśnieniu treści żądania, także w kontekście właściwości organu.
Powyższe można też w zupełności odnieść do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej (pkt 4), w którym SKO twierdzi, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. zamieszczając w uzasadnieniu wyroku konkluzje i wskazówki do dalszego postępowania niewynikające z treści przepisów k.p.a., których naruszenie stwierdził Sąd I instancji. W kontekście tego, co zostało przedstawione wyżej, również ten zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Ponadto, dopóki nie zostanie wyjaśniona ostatecznie podstawa prawna żądania skarżącego, a w konsekwencji również właściwość organu do załatwienia sprawy, odnoszenie się do ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej (pkt 5) jest co najmniej przedwczesne.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Z uwagi bowiem na brak możliwości niezwłocznego przeprowadzenia rozprawy w trybie zdalnym i prośbę skarżącego o przyspieszenie rozpoznania sprawy (k. 71), rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym było niezbędne, na co pierwotnie również skarżący wyrażał zgodę (k. 57).