Postanowienie NSA z 28 lutego 2023 r., III OSK 91/23

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 28 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W.

Od orzeczenia

od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 października 2022 r. sygn. akt II SA/Sz 803/22 o odrzuceniu skargi E. W. na postanowienie Dyrektora Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w Szczecinie z dnia 21 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej postanawia uchylić zaskarżone postanowienie.

Skład

Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak przewodnicząca, sprawozdawca

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie postanowieniem z dnia 14 października 2022 r., sygn. akt II SA/Sz 803/22, po rozpoznaniu skargi E. W. na postanowienie Dyrektora Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w Szczecinie z dnia 21 lipca 2022 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej – w punkcie 1 odrzucił skargę; w punkcie 2 zwrócił skarżącej kwotę 200 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji powyższym postanowieniem Dyrektor Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w Szczecinie utrzymał w mocy postanowienie kontrolerów Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2022 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za nieusprawiedliwione niestawiennictwo na przesłuchanie w celu złożenia zeznań w charakterze świadka w związku z prowadzoną kontrolą nr [...].

W skardze na wskazane wyżej postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie E. W. (dalej: "skarżąca") wskazała, że podstaw do wniesienia skargi w tej sprawie upatruje w art. 3 § 2 pkt 2, ewentualnie w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) – dalej: "P.p.s.a.". Jak podniosła skarżąca, przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego czyni zawarte w zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu władcze rozstrzygnięcie w sprawie indywidualnej o charakterze publicznoprawnym, dotyczące obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Uprzedzając ewentualne zarzuty co do braku kognicji sądu administracyjnego w tej sprawie, skarżąca podniosła, że pomimo tego, że ustawa z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1200 ze zm.) – dalej: "ustawa o NIK", nie przewiduje kontroli sądowej w odniesieniu do postanowień takich jak zaskarżone, nie stoi to na przeszkodzie do wniesienia skargi. Skarżąca wskazała na stanowisko sądów administracyjnych z którego wynika, że działalność NIK nie podlega kognicji sądowoadministracyjnej, ponieważ NIK nie jest organem administracji publicznej (np. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 759/11, LEX nr 1110165) jednakże, zdaniem skarżącej, w odniesieniu do niniejszej sprawy orzecznictwo to nie znajduje zastosowania. Skarżąca podkreśliła, że w sprawie tej nie chodzi o kontrolę sądową wyników kontroli dokonywanej przez NIK, czy też samą działalność kontrolną NIK sensu largo, o czym mowa w orzeczeniach sądów administracyjnych. W niniejszej sprawie idzie bowiem o incydentalną kwestię w odniesieniu do całości postępowania kontrolnego, jaką jest możliwość nałożenia kary pieniężnej przez kontrolera NIK, działającego na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy o NIK. Według skarżącej, zaskarżone postanowienie posiada wszystkie elementy konstrukcyjne konstytuujące akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Natomiast brak możliwości poddania takiej czynności kontroli sądowej stałby w sprzeczności z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w Szczecinie wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, względnie w przypadku braku przesłanek do odrzucenia, organ wniósł o oddalenie skargi. W zakresie żądania odrzucenia skargi organ wskazał, że właściwość rzeczowa sądów administracyjnych nie obejmuje działalności kontrolnej NIK. Ujmując zaś rzecz podmiotowo podniósł, że NIK nie jest organem administracji publicznej. Argumentację tę organ wsparł stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w świetle którego, działania kontrolne NIK w postępowaniu kontrolnym prowadzonym na podstawie przepisów o NIK nie są działaniami administracji publicznej i jako takie nie są poddane kontroli sądów administracyjnych.

Wskazanym na wstępie postanowieniem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że podziela i uznaje na gruncie niniejszej sprawy za własne, stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 759/11, wskazujące, że czynności kontrolne podlegają odrębnej kontroli sądowoadministracyjnej i tylko wtedy, gdy ustawa tak wyraźnie stanowi. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest zatem samo skontrolowanie poprawności poszczególnych czynności proceduralnych podejmowanych w toku postępowania kontrolnego, bez możliwości kontroli samej sprawy administracyjnej, a czego nie mogą zastąpić ujęte w wystąpieniu pokontrolnym wyniki kontroli NIK. W ocenie Sądu meriti, nie ma możliwości w oderwaniu od oceny wystąpienia pokontrolnego poddać kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego postanowienia zapadłego w toku prowadzonej przez NIK kontroli. Nie sposób zarazem uznać, że poddanemu zaskarżeniu postanowieniu można przypisać cechy innego aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Czynności kontrolne NIK nakierowane na kontrolę administracji publicznej nie są działaniami administracji publicznej w rozumieniu wskazanego przepisu (por. postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1050/09, LEX nr 952779). Sąd Wojewódzki nie podzielił tym samym argumentacji skarżącej o zaliczeniu zaskarżonego postanowienia do kategorii postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., albo do innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie podzielił również twierdzeń skarżącej, że brak możliwości poddania zaskarżonego postanowienia kontroli sądowoadministracyjnej stałby w sprzeczności z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu meriti przekonującego argumentu o dopuszczalności zaskarżenia ww. postanowienia do sądu administracyjnego, nie można także wywieść z art. 48 ust. 3 ustawy o NIK, który stanowi, że kara pieniężna podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W art. 3 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 479 ze zm.) – dalej: "u.p.e.a." mowa jest o tym, że egzekucję administracyjną stosuje się w celu realizacji obowiązków pochodzących z decyzji i postanowień "właściwych organów", albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Podmiotami uprawnionymi do nałożenia obowiązku podlegającego egzekucji, obok organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego (do których bez wątpienia nie zalicza się NIK) mogą być również organy nienależące do kategorii organów administracji publicznej. Egzekwowane w trybie administracyjnym mogą być także obowiązki spoza zakresu właściwości organów administracji publicznej. Obowiązki te podlegają egzekucji administracyjnej na zasadzie wyjątku, a więc gdy przepis szczególny tak stanowi. Nałożenie zaskarżonym postanowieniem przez NIK kary pieniężnej, należy zaliczyć do ww. kategorii obowiązku. Jeżeli bowiem dany obowiązek ma charakter publicznoprawny, to przepisy szczególne nie muszą stwierdzać, że należności z tego obowiązku wynikające podlegają egzekucji administracyjnej lub w postępowaniu zabezpieczającym, uregulowanym komentowaną ustawą (patrz. R. Hauser, W. Piątek w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.). Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, 2021 r., wyd. 10, Legalis).

Podsumowując, sprawa objęta przedmiotem skargi nie wpisuje się w zakres spraw, które w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 oraz z 2022 r. poz. 1259) - zwanej dalej: "P.u.s.a." i art. 3 § 2 P.p.s.a. podlegają kontroli sądowoadministracyjnej.

Kierując się powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., niedopuszczalną skargę odrzucił, o czym orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie skarżącej uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł jak w pkt 2 postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. W. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

• art. 65 § 1, art. 67 § 5 i art. 47 § 1 i 4 w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. polegające na niedoręczeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stronie skarżącej odpisu odpowiedzi na skargę w tej sprawie;
• art. 5a § 4 P.u.s.a. polegające na niezawiadomieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie o składzie rozpoznającym sprawę;

w rezultacie czego strona skarżąca została pozbawiona możności obrony swoich praw, co doprowadziło do nieważności postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.; ponadto

• art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., a także art. 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 2 i 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 184 Konstytucji RP, polegające na wadliwym przyjęciu, że Dyrektor Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w Szczecinie jako dyrektor jednostki kontrolnej Najwyższej Izby Kontroli, zwanej dalej "jednostką kontrolną NIK", nie jest organem administracji publicznej oraz wadliwym przyjęciu, że postanowienie dyrektora jednostki kontrolnej NIK wydane w postępowaniu wskutek zażalenia świadka na postanowienie kontrolera o nałożeniu kary pieniężnej - prowadzonym na podstawie art. 48 ust. 2 i art. 64a w związku z art. 48 ustawy o NIK nie jest postanowieniem, na które służy zażalenie albo kończącym postępowanie albo rozstrzygającym sprawę co do istoty lub aktem albo czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, należącym do właściwości sądów administracyjnych, co skutkowało odrzuceniem skargi, a w konsekwencji
• art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1993 r. poz. 284, z późn. zm.) – dalej: "Konwencja", polegającym na nieprzeprowadzeniu sądowej kontroli administracji publicznej, w rezultacie czego skarżąca pozbawiona została prawa dostępu do sądu i sądowej ochrony naruszonych praw.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz, na postawie art. 176 § 2 P.p.s.a., o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że dyrektor jednostki kontrolnej NIK jest w ramach postępowania polegającego na rozpoznaniu zażalenia na postanowienie kontrolera NIK o ukaraniu świadka karą pieniężną - organem administracji publicznej, którego obowiązujące przepisy prawa upoważniają do załatwienia sprawy w drodze aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 albo art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc aktu objętego właściwością rzeczową sądów administracyjnych. Odmowa kontroli tego aktu przez sąd administracyjny powoduje, że akt ten może stać się prawomocny, a następnie być egzekwowany w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowiąc przy tym rozstrzygnięcie sprzeczne z prawem (art. 1 § 2 P.u.s.a. a contrario). Uznanie za organ administracji publicznej odnieść należy również, zdaniem strony skarżącej, do kontrolera NIK - w wąskim zakresie, w jakim jest uprawniony do nałożenia na świadka kary pieniężnej. Strona skarżąca stoi na stanowisku, że czynność dyrektora jednostki kontrolnej NIK polegająca na rozstrzyganiu zażalenia wniesionego przez świadka na postanowienie kontrolera NIK o ukaraniu karą pieniężną jest postanowieniem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. bądź aktem albo czynnością z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w Szczecinie wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Pismem z dnia 17 lutego 2023 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie przytoczył dodatkowe uzasadnienie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

W świetle art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zgodnie z art. 182 § 3 P.p.s.a., rozpoznając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym, orzeka w składzie jednego sędziego.

W świetle art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Na wstępie wskazać należy, że skarga kasacyjna na postanowienie Sądu Wojewódzkiego odrzucające skargę E. W. na postanowienie Dyrektora Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w Szczecinie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej była już przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniach z dnia 1 grudnia 2022 r.: sygn. akt III OSK 2424/22 oraz III OSK 2604/22. Z uwagi więc na okoliczność, że obecne postępowanie jest spowodowane wniesieniem skargi kasacyjnej przez tę samą skarżącą przeciwko temu samemu organowi w tożsamej przedmiotowo sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela i przyjmuje jako własne stanowisko wyrażone w ww. postanowieniach NSA.

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 65 § 1, art. 67 § 5 i art. 47 § 1 i 4 w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a. oraz art. 5a § 4 P.u.s.a., a więc zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki nieważności postępowania, stwierdzić należy, iż zarzuty te są niezasadne i nie mogą odnieść zamierzonego przez skarżącą kasacyjnie skutku.

Pozbawienie możności obrony swych praw, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., jest pozbawieniem możliwości podejmowania w procesie czynności procesowych. Przy czym konieczne jest wykazanie, iż zachodzi związek przyczynowy między naruszeniem prawa procesowego a pozbawieniem strony możliwości działania. Zapewnienie możności działania strony rozumieć należy przede wszystkim jako umożliwienie jej dokonywania czynności procesowych poprzez np. składanie pism i wniosków, prawidłowe zawiadamianie o rozprawach i umożliwienie w nich uczestniczenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie można mówić o wystąpieniu w/w przesłanki nieważności. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji w istocie nie doręczył skarżącej odpisu odpowiedzi organu na jej skargę, jednakże okoliczność ta nie może – sama w sobie – prowadzić do nieważności postępowania. Zauważyć należy, iż nawet gdyby skarżąca miała wiedzę o treści tego pisma procesowego i ustosunkowała się do zawartej w nim argumentacji, to nie znaczy to, że rozstrzygniecie Sądu pierwszej instancji byłoby inne. Innymi słowy, znając treść odpowiedzi na skargę skarżąca nie mogłaby "obronić swych praw" w tym znaczeniu, że miałaby możliwość wpłynięcia w jakikolwiek sposób na wydanie rozstrzygnięcia o innej treści niż odrzucenie skargi. Ponadto wskazać należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane przez Sąd pierwszej instancji na posiedzeniu niejawnym, które – co do zasady – prowadzone jest bez udziału stron postępowania, zaś o terminie którego nie zawiadamia się stron. Zapadłe na takim posiedzeniu orzeczenie doręczane jest z urzędu stronom postępowania. Wprawdzie art. 95 § 2 P.p.s.a. stwarza Sądowi możliwość wezwania osób na posiedzenie niejawne, jednakże z reguły podyktowane jest to potrzebą odebrania od danej osoby dodatkowych wyjaśnień. Skoro takiej potrzeby nie było, to Sąd pierwszej instancji prawidłowo nie zawiadamiał skarżącej o terminie posiedzenia niejawnego, a jej prawo do sądu zostało zrealizowane poprzez doręczenie zapadłego na tym posiedzeniu postanowienia. Do odpowiedzi na skargę skarżąca nie musiała się ustosunkowywać, tym bardziej, że swoje stanowisko w sprawie dopuszczalności skargi przedstawiła w skardze.

Podobnie należy ocenić kwestię niezawiadomienia skarżącej przez Sąd pierwszej instancji o składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji naruszył obowiązujący już w momencie orzekania przepis art. 5a § 4 P.u.s.a. (wszedł on w życie w dniu 15 lipca 2022 r.), to jednak naruszenie to nie skutkuje nieważnością postępowania. Z w/w przepisu wynikał obowiązek Sądu zawiadomienia skarżącej o składzie rozpoznającym sprawę, jednak nie można uznać, że zaniedbanie w tym zakresie spowodowało pozbawienie skarżącej możności obrony jej praw, gdyż nie mogła ona skorzystać z prawa do ewentualnego złożenia wniosku, o którym mowa w art. 5a § 2 P.p.s.a., a więc wniosku dotyczącego zbadania spełnienia przez sędziego sądu administracyjnego wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu, jeżeli w okolicznościach danej sprawy może to doprowadzić do naruszenia standardu niezawisłości lub bezstronności, mającego wpływ na wynik sprawy z uwzględnieniem okoliczności dotyczących uprawnionego oraz charakteru sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadne okazały się natomiast pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., art. 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. i art. 184 Konstytucji RP oraz zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Istota w/w zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że na postanowienie o ukaraniu świadka karą pieniężną, wydane w toku postępowania kontrolnego, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Ocenę zasadności tych zarzutów należy poprzedzić poczynieniem uwag natury ogólnej w zakresie prawa jednostki do sądu.

Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 37/15 (OTK-A 2017/90) – prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki i jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. Na gruncie przepisów konstytucyjnych z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36, ze zm.) w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego prawo do sądu wyprowadzano z art. 1 i art. 56 ust. 1, tj. z zasady demokratycznego państwa prawnego oraz z przepisu stanowiącego, iż wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują: Sąd Najwyższy, sądy powszechne i sądy szczególne (por. np. orzeczenia TK z dnia: 7 stycznia 1992 r., sygn. K 8/91, OTK cz. I/1992, poz. 5; 25 lutego 1992 r., sygn. K 3/91, OTK cz. I/1992, poz. 1 oraz 8 kwietnia 1997 r., sygn. K 14/96, OTK ZU nr 2/1997, poz. 16). W obowiązującej obecnie Konstytucji RP prawo do sądu zostało wyrażone expressis verbis przez ustrojodawcę w art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust.

2. Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Natomiast art. 77 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw.

W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego na konstytucyjne prawo do sądu składa się w szczególności:

1. prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed sądem – organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym);
2. prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności;
3. prawo do orzeczenia sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd, w rozsądnym terminie;
4. prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (por np. wyroki TK z dnia: 6 grudnia 2004 r., sygn. SK 29/04, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 114; 14 marca 2006 r., sygn. SK 4/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 29; 19 września 2007 r., sygn. SK 4/06, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 98; 31 marca 2009 r., sygn. SK 19/08, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 29, 13 stycznia 2015 r., sygn. SK 34/12, OTK ZU nr 1/A/2015, poz. 1, a także wyrok pełnego składu TK w sprawie 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06).

Podmiotem konstytucyjnego prawa do sądu, wyrażonego w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP jest "każdy", tj. każda jednostka, a także osoby prawne prawa prywatnego. Z brzmienia przywołanych przepisów konstytucyjnych wynika, że prawo do sądu obejmuje "sprawy" dotyczące jednostki i innych podmiotów tego prawa. Z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw. Co więcej, z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (orzeczenia TK w sprawach o sygn. akt K 8/91 i K 14/96 oraz wyrok TK z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K 28/97).

Należy podkreślić, że o ile w zakresie materialnoprawnym, (a więc przy ustalaniu, jakie elementy kształtują sytuację prawną danego podmiotu) konieczne jest odwołanie się do całości systemu prawnego, o tyle gdy chodzi o wymiar formalny prawa do sądu trzeba uznać, że art. 45 ust. 1 Konstytucji RP ma treść niezależną od tego, w jaki sposób definiowane jest pojęcie sprawy na tle szczegółowych ujęć proceduralnych. Respektując ową autonomiczność pojęcia "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, należy w konsekwencji zauważyć, że urzeczywistnienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu będzie obejmowało wszelkie sytuacje – bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne, w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej), a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku (por. wyrok TK w sprawie K 21/99).

Konstytucyjne prawo do sądu obejmuje zarówno prawo do wymiaru sprawiedliwości, czyli merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawach z zakresu praw jednostki, jak i prawo do sądowej kontroli aktów, które godzą w konstytucyjne prawa i wolności jednostki. W tym ostatnim wypadku sąd realizuje czynności z zakresu ochrony prawnej, chroniąc jednostkę przed arbitralnością działań podmiotu sprawującego władztwo publiczne (por. wyroki TK w sprawach: SK 34/12 oraz SK 28/14).

Zgodnie z art. 1 P.p.s.a., przed sądami administracyjnymi rozpoznawane są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz innych spraw, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Podstawowe kryterium wyznaczające zakres dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego stanowią działania przypisane "administracji publicznej". Pod pojęciem "administracja publiczna" należy ogólnie rozumieć administrację wykonywaną przez państwo i inne związki publicznoprawne, w tym samorząd terytorialny i zawodowy, w celu zaspokajania potrzeb zbiorowych i realizacji celów o charakterze publicznym. Jak przyjmuje się w doktrynie, przez administrację publiczną o której stanowi art. 1 P.p.s.a., należy rozumieć działalność organów państwowych, w tym rządowych, a także organów samorządu terytorialnego oraz innych organów i instytucji, mającą na celu realizację powierzonych im zadań publicznych (J. Lang, [w:] M. Wierzbowski (red.), Prawo administracyjne, s. 15-16) w formach wskazanych w art. 3 P.p.s.a. (J. Drachal, P. Gołaszewski, J. Jagielski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s.11).

Dla wykładni art. 184 Konstytucji RP (zwłaszcza w zestawieniu z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust.

2. nie może mieć jednak przesądzającego znaczenia siatka pojęciowa prawa administracyjnego ani ustawowy sposób określenia kompetencji sądów administracyjnych, w szczególności art. 3-5 P.p.s.a., choć przepisy te służą doprecyzowaniu i uszczegółowieniu regulacji konstytucyjnej (por. np. wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29, a także M. Wiącek, Komentarz do art. 184 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 2, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 1095). Działalnością administracji publicznej w rozumieniu konstytucyjnym jest bowiem działalność organów należących do władzy wykonawczej (organów administracji rządowej, państwowej nierządowej i samorządowej), jak i działalność wszelkich podmiotów (zarówno organów władzy oraz innych uprawnionych podmiotów) polegająca na wydawaniu rozstrzygnięć indywidualnych, kształtujących w sposób jednostronny i władczy sytuację prawną jednostek (ich prawa lub obowiązki). Pojęcie "działalność administracji publicznej" obejmuje różne formy sprawowania władzy publicznej, a więc przede wszystkim akty stosowania prawa (w szczególności akty indywidualne i konkretne), akty stanowienia prawa (akty normatywne o randze rozporządzeń, aktów prawa miejscowego, czy aktów prawa wewnętrznego), a także inne akty lub czynności, niebędące aktami stosowania ani stanowienia prawa, jeżeli kształtują prawa lub obowiązki jednostek (por. M. Wiącek, op.cit., s. 1097).

Najwyższa Izba Kontroli jest naczelnym organem kontroli państwowej i została wyodrębniona w osobny pion organów państwowych z jednoczesnym zagwarantowaniem niezależności tej kontroli od organów administracji publicznej. Z usytuowania Najwyższej Izby Kontroli w systemie organów państwa wynika, że stanowi ona oddzielny, zależny tylko od Sejmu, organ państwowy powołany do sprawowania szeroko rozumianej kontroli, nie zaś organ powołany do administrowania.

Zgodnie z art. 2 ustawy o NIK, Najwyższa Izba Kontroli kontroluje działalność organów administracji rządowej, Narodowego Banku Polskiego, państwowych osób prawnych i innych państwowych jednostek organizacyjnych. Może ona kontrolować działalność organów samorządu terytorialnego, samorządowych osób prawnych i innych samorządowych jednostek organizacyjnych, a także działalność innych jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych (przedsiębiorców) w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa. Najwyższa Izba Kontroli może także kontrolować pod względem legalności i gospodarności działalność jednostek organizacyjnych i podmiotów gospodarczych wykonujących zadania z zakresu funkcjonowania systemów gwarantowania środków pieniężnych i udzielania pomocy podmiotom objętym systemem gwarantowania, o których mowa w przepisach o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym w zakresie, w jakim wykorzystują one majątek lub środki państwowe lub komunalne oraz wywiązują się z zobowiązań finansowych na rzecz państwa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że działalność kontrolna Najwyższej Izby Kontroli nie podlega kognicji sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1050/09, LEX nr 952779). Należy jednak zauważyć, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest stricte działalność kontrolna NIK prowadzona wobec jednostki kontrolowanej, ale wyłącznie kwestia wpadkowa w ramach tego postępowania, tj. postanowienie kontrolerów NIK o ukaraniu świadka karą pieniężną. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy o NIK, na osobę wezwaną w charakterze świadka, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny we wskazanym czasie i miejscu, kontroler może nałożyć karę pieniężną do wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę określonego na podstawie przepisów o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Na postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej służy ukaranemu zażalenie (ust. 2). Kara pieniężna podlega egzekucji w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ust. 3). Postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej podlega uchyleniu przez kontrolera, jeżeli osoba wezwana usprawiedliwi niestawienie się na wezwanie. Na postanowienie o odmowie uchylenia kary pieniężnej przysługuje zażalenie (ust. 4). Środki uzyskane z kar pieniężnych stanowią dochód budżetu państwa (ust. 5).

Kwestionowane w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie ma zatem charakter incydentalny i – co istotne – jest skierowane nie do jednostki kontrolowanej w zakresie prowadzonego postępowania kontrolnego, a więc w ramach wykonywania przez NIK swojej działalności ustawowej – kontroli administracji publicznej, ale – w ramach wezwania do złożenia zeznań w charakterze świadka w trybie art. 42 ustawy o NIK – zostało skierowane osobiście do skarżącej i kształtuje jej prawa i obowiązki. E. W. występuje tu bowiem jako osoba fizyczna, a nie jako piastun organu – Marszałek Sejmu RP. Należy zatem uznać, że niniejsza sprawa dotyczy sytuacji prawnej jednostki (jej ukarania), ukształtowanej w sposób jednostronny i władczy przez organ – w ramach wykonywania przez organy NIK działalności administracji publicznej w szeroko pojętym rozumieniu konstytucyjnym, z którego to punktu widzenia nie ma znaczenia pozycja ustrojowa NIK. Jest to zatem w tym kontekście sprawa administracyjna dotycząca konkretnego obywatela, tym bardziej, że uiszczenie kary pieniężnej następuje z jego prywatnych środków. Powinien zatem istnieć system skutecznej kontroli sądowej, pozwalający stwierdzić, czy kara taka nie została nałożona w sposób naruszający prawo.

Jak stanowi przepis art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przyjmuje się, że realizacji zadań w sferze wykonywania administracji publicznej mogą służyć najrozmaitsze struktury organizacyjne o zróżnicowanym charakterze prawnym. Cechą charakteryzującą organ jest określony przez przepisy prawne zakres jego działania, a więc wskazanie spraw, którymi organ jest uprawniony i zobowiązany się zajmować. Wśród podmiotów wykonujących administrację publiczną znajdują się również organy państwowe sensu stricto, których cechą wyróżniającą je spośród innych elementów składających się na organizację państwa, jest realizacja przez nie zadań polegających na wykonywaniu zwierzchniej władzy (imperium) przysługującej państwu. Wykonywanie tych zadań oparte jest na upoważnieniu udzielonym im przez państwo do działania w jego imieniu. Ponadto każdy organ państwowy ma określoną w przepisach prawnych formę organizacyjną, jest organizacyjnie wyodrębniony z całości aparatu państwowego. W zakresie funkcjonalnym podmioty w ramach struktury NIK, umocowane zgodnie z ustawą do wymierzania kary pieniężnej, wykonują administrację publiczną. Ustawa powierzyła im bowiem kompetencję do stosowania środków dyscyplinujących względem świadków wzywanych w toku postępowania kontrolnego. Z kolei środek prawny w postaci wymierzenia dolegliwości pieniężnej wobec świadka jest konstrukcją występującą w wielu procedurach administracyjnych – stanowi przejaw władztwa administracyjnego względem podmiotu administrowanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w analizowanej sytuacji musi istnieć prawna możliwość zbadania przez sąd, czy w tej konkretnej (wpadkowej) sytuacji doszło do zgodnego z prawem ograniczenia prawa obywatela. Tym bardziej, iż sam ustawodawca w ustawie o NIK daje w takim przypadku osobie wezwanej w charakterze świadka możliwość złożenia zażalenia na postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej (art. 48 ust. 2). Jest to zatem środek ochrony praw takiej osoby, wprowadzony w formie procedury, która jest charakterystyczna dla jurysdykcyjnej procedury administracyjnej. Kontrolerzy NIK orzekają w sposób władczy o nałożeniu na świadka kary pieniężnej, poprzez wydanie indywidualnego aktu stosowania prawa (w tym wypadku postanowienia), na które świadkowi służy zażalenie. Trudno zatem przyjąć, że w omawianej sytuacji mamy do czynienia z postępowaniem, które nie jest postępowaniem administracyjnym (jurysdykcyjnym) i że w związku z tym wydawane w jego wyniku akty, rozstrzygające przecież o legalności działania administracji wobec takiej osoby fizycznej, nie należą do tych, które podlegają kognicji sądu administracyjnego. W ramach przedstawionego stanu prawnego – wynikającego wprost z Konstytucji RP oraz z ustawy o NIK – nie sposób wyprowadzić wniosku, że droga sądowa wobec postanowień "wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie" w rozumieniu 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. przysługuje tylko w sytuacji wydania tych aktów w niejako "klasycznym" (tj. opartym na Kodeksie postępowania administracyjnego lub na Ordynacji podatkowej) postępowaniu administracyjnym. Obecnie wszelkie władcze formy działania administracji publicznej, w tym tzw. inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.) są kontrolowane przez sądy administracyjne. W tej sytuacji trudno uznać, że kontroli sądowoadministracyjnej podlegają "akty i czynności" wydane poza jakąkolwiek procedurą, a nie podlegają tej kontroli typowe akty administracyjne, tj. postanowienia, tylko dlatego, że zostały wydane w "postępowaniu administracyjnym" w szerokim tego słowa znaczeniu (por. zdania odrębne do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13). W doktrynie wskazano, że procesy konkretyzacji norm administracyjnego prawa materialnego, z uwagi na rozległość tego prawa i różnorodność materii, mogą przebiegać różnymi drogami. To z kolei uzasadnia wyodrębnienie określonych kategorii tych norm i w konsekwencji zróżnicowanie form postępowań, w których konkretyzacja ta jest dokonywana, co w konsekwencji powoduje, że mamy do czynienia z wielością postępowań administracyjnych dostosowanych do cech specyficznych norm materialnych, których konkretyzacji mają te postępowania służyć. Nie jest zatem uzasadnione budowanie definicji postępowania administracyjnego wyłącznie na "klasycznym", uregulowanym przepisami K.p.a. modelu postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, tj. postępowania, o którym mowa w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. (H. Knysiak-Molczyk, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, OSP 2014, z. 7-8, s. 937-944, podobnie A. Krawczyk, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, PiP 2015/11/135-142). Należy zatem uznać, że zaskarżone postanowienie jest postanowieniem w rozumieniu 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.

Ponadto zauważyć należy, że gdyby wolą ustawodawcy było wprowadzenie rozwiązań prawnych wyłączających kontrolę sądową w badanym zakresie, to taki zabieg ustawodawczy musiałby być wyraźny i powinien wskazywać rozwiązania, które zapewniałyby stronie określony poziom ochrony jej praw. W w/w ujęciu definicja "postępowania administracyjnego", a w konsekwencji – "sprawy administracyjnej" oparta wyłącznie na uregulowanym przepisami k.p.a. modelu postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego (tj. postępowania, o którym mowa w art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a.) nie jest właściwa w kontekście konstytucyjnego pojęcia "sprawy". Należy zwrócić uwagę, że w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a. ustawodawca nie odwołał się do pojęcia postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego. Postępowanie administracyjne na gruncie tego przepisu należy zatem rozumieć szerzej, obejmując nim także postępowania administracyjne o charakterze innym niż postępowanie jurysdykcyjne, a w ramach postępowań jurysdykcyjnych także postępowania, które nie są regulowane przepisami k.p.a. – w ogóle lub w pewnym zakresie. W tym kontekście przyjąć należy, iż postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej, wywołane zażaleniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy o NIK, ma charakter "sprawy" w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Tym samym taka interpretacja art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., która wyłącza kontrolę rozstrzygnięć organów NIK w omawianym zakresie, sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, podważa konstytucyjne prawo do sądu i jest sprzeczne z konstytucyjnym zakazem zamykania drogi sądowej. Podstawowym prawem jednostki jest bowiem możliwość weryfikacji wydanych wobec niej rozstrzygnięć organów w ramach wykonywania działalności administracji publicznej (bez względu na ich rodzaj) przez podmiot niezwiązany z nimi strukturalnie (organizacyjnie), którym jest sąd administracyjny (por. wyrok TK z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 37/15, OTK-A 2017/90).

Prawo do sądu oznacza dla ustawodawcy obowiązek ustanowienia regulacji prawnej, która zapewni rozpatrzenie sprawy przez sąd na żądanie zainteresowanego. To do ustrojodawcy należy zatem określenie sądu, który uważa za najbardziej adekwatny do rozpoznawania danego rodzaju spraw. Ustawa nie musi powierzać kontroli postanowień wydanych w następstwie wniesienia zażalenia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy o NIK, sądowi administracyjnemu. Ponieważ jednak żaden przepis prawa nie powierza kontroli tych rozstrzygnięć innemu sądowi – art. 199(1) K.p.c. bynajmniej nie stanowi tu generalnej normy kompetencyjnej dla sądów powszechnych – to wyłączenie kognicji sądów administracyjnych w tym zakresie, wobec poczynionych wyżej rozważań, narusza konstytucyjny standard wynikający z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej. Przypomnieć należy, że jednym z elementów prawa do sądu jest prawo do sądu o właściwie ukształtowanej procedurze i kompetencjach – sądu adekwatnego do danej sprawy, a ogląd instytucji procesowych przed sądami powszechnymi skłania do refleksji, że według obowiązujących regulacji prawnych procedury przed sądami powszechnymi nie przewidują konstrukcji adekwatnej do rozpoznania tego rodzaju sprawy. W konsekwencji, poszukując wykładni w zgodzie z w/w przepisami Konstytucji RP, należy przyjąć, że w zakresie przedmiotowym, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., mieszczą się również postanowienia kontrolerów NIK o nałożeniu na świadka kary pieniężnej za niestawiennictwo na przesłuchanie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym stanie rzeczy Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że niniejsza sprawa nie podlega kognicji sądu administracyjnego i niezasadnie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uwzględni powyższą ocenę prawną, przyjmie skargę E. W. do merytorycznego rozpoznania i oceni, czy jest ona zasadna, a więc czy organy NIK zasadnie orzekły o nałożeniu na wyżej wymienioną kary pieniężnej za niestawiennictwo w charakterze świadka na przesłuchanie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.