Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 października 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. z siedzibą w W. (dalej: stowarzyszenie) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z [...] listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postepowania.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lutego 2015 r. Wójt Gminy [...] rozpoznał wniosek [...] (dalej: wnioskodawca) i wyraził zgodę na wycinkę 30 szt. drzew rosnących na terenie działki rolnej w miejscowości [...] obręb geodezyjny [...] z gatunku Olcha, zwolnił wnioskodawcę z opłaty za usunięcie tych drzew oraz określił, że za okazanie prawnych granic nieruchomości odpowiada wnioskodawca. Jako podstawę decyzji organ wskazał art. 83 ust. 1, art. 86 ust. 1 pkt 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2004 r. Nr 92, poz. 880 ze zm., zwana dalej: u.o.p.) i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej: k.p.a.).
Pismem z 26 października 2017 r. stowarzyszenie zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2015 r. oraz dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu na prawach strony.
Postanowieniem z [...] listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu (dalej: organ) odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2015 r. oraz dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu.
Organ wskazał, że stowarzyszenie zostało zgłoszone Prezydentowi m. st. Warszawy i figuruje w wykazie stowarzyszeń zwykłych. Stowarzyszenie może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie z regulaminem stowarzyszenia, jednym z celów jakie sobie stawia skarżący jest podejmowanie działań na rzecz ochrony środowiska, a także podejmowanie przewidzianych prawem działań interwencyjnych w przypadku naruszania przepisów ochrony środowiska. Działania stowarzyszenia polegają między innymi na występowaniu na prawach strony jako reprezentanta interesu faktycznego lub prawnego o charakterze społecznym w postępowaniach administracyjnych i procesach sądowych. Organ uznał, że stowarzyszenie jest organizacją społeczną, a wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu mieści się w jego celach statutowych.
Brak jest jednak interesu społecznego przemawiającego za udziałem stowarzyszenia w postępowaniu. Stowarzyszenie nie przedstawiło wystarczających argumentów w tym zakresie, wskazując przede wszystkim argumenty odnoszące się do prawidłowości spornej decyzji oraz dodając, że decyzja dotyczy obszaru specjalnej ochrony ptaków i ochrony siedlisk oraz narusza zakazy obowiązujące w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Rzeki Pilicy i Drzewiczki. W ocenie organu, taka argumentacja nie jest wystarczająca do wyprowadzenia interesu społecznego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
Stowarzyszenie wniosło skargę na powyższe postanowienie.
Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu. Zdaniem Sądu I instancji, ogólnikowo sformułowany wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji i dopuszczenie do udziału w postępowaniu, nie spełniał wymogu wykazania przez organizację społeczną przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego uzasadniającego dopuszczenie do udziału w sprawie na prawach strony.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło stowarzyszenie.
Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że na stowarzyszeniu, a nie na organie, ciąży obowiązek ustalenia wszystkich "spornych interesów społecznych występujących w sprawie" i udowodnienia, że przemawiają one (lub ich wyważenie) za udziałem stowarzyszenia w postępowaniu na prawach strony.
Po drugie, art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że interes społeczny nie przemawia za udziałem stowarzyszenia w postępowaniu na prawach strony.
Po trzecie, art. 61a § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że przepis ten może stanowić podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania na wniosek organizacji społecznej. W ocenie stowarzyszenia, przepisem takim może być wyłącznie art. 31 § 2 k.p.a.
Po czwarte, art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) w związku z art. 96 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy środowiskowej, przez ich niezastosowanie, skutkujące zbędnym, niewymaganym prawnie rozważaniem zachodzenia w sprawie interesu społecznego przemawiającego za udziałem skarżącego w postępowaniu na prawach strony.
Stowarzyszenie wniosło o uchylenie wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy przez uchylenie zaskarżonego postanowienia. Ponadto stowarzyszenie wniosło o przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.
Uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej jest bardzo lakoniczne. Pełnomocnik stowarzyszenia wskazał, że przedmiotem sporu w tej sprawie jest to, czy za udziałem stowarzyszenia w postępowaniu na prawach strony przemawia interes społeczny, kto ten interes powinien identyfikować i udowadniać oraz na jakiej podstawie prawnej należy odmawiać wszczęcia postępowania i dopuszczenia organizacji społecznej w sytuacji, gdy interes społeczny nie przemawia za jej udziałem w sprawie na prawach strony. Stowarzyszenie sformułowało zatem szereg pytań istotnych z punktu widzenia sprawy, nie udzielając jednak na nie odpowiedzi, a zatem w istocie nie uzasadniając swojego stanowiska w sprawie. Stąd też zarzuty podnoszące naruszenie art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., jak i art. 61a § 1 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.
Ponadto stowarzyszenie zarzuciło niezastosowanie art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej w związku z art. 96 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy środowiskowej, wskazując, że badanie interesu społecznego przemawiającego za udziałem stowarzyszenia w sprawie na prawach strony było zbędne, ponieważ stowarzyszenie ma ex lege prawo do udziału w sprawach dotyczących wycinki drzew na obszarach Natura 2000. Stanowisko to nie jest jednak prawidłowe, ponieważ przedmiotem sprawy nie jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, a więc nie jest nim mogące wymagać udziału społeczeństwa postępowanie prowadzone w trybie przepisów art. 96-103 ustawy środowiskowej. Przedmiotem skargi do Sądu I instancji jest postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na wycinkę drzew oraz odmawiające dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu.
Tego rodzaju postępowanie nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy środowiskowej, a zatem nie stosuje się w nim art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej. Podstawą zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu było natomiast art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 31 § 1 i 2 k.p.a. Ustawa środowiskowa reguluje między innymi udział społeczeństwa w ochronie środowiska (art. 1 pkt 2 cytowanej ustawy). Udział społeczeństwa na zasadach określonych w tej ustawie jest dopuszczalny tylko w konkretnych postępowaniach, między innymi w postępowaniu w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia lub oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Udział ten nie "rozciąga się" jednak na postępowania administracyjne regulowane odrębnymi przepisami, które muszą zostać poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia lub oceną oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. W konsekwencji w tych odrębnych postępowaniach udział społeczeństwa na zasadach określonych ustawą środowiskową nie jest gwarantowany i nie ma w nich również zastosowania art. 44 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej, o ile przepis szczególny tak nie stanowi.
W tego rodzaju postępowaniach, takich jak np. postępowanie w sprawie wycinki drzew prowadzonej w oparciu o przepisy ustawy o ochronie przyrody, organizacja społeczna może uczestniczyć na zasadach ogólnych określonych w k.p.a. Ponadto, wbrew twierdzeniom stowarzyszenia, do na organizacji społecznej ciąży obowiązek udowodnienia, że za jej udziałem w postępowaniu administracyjnym przemawia interes społeczny, o którym stanowi art. 31 § 1 k.p.a., ponieważ to organizacja społeczna domaga się udziału w danym postępowaniu, a więc zmierza do uzyskania korzystnych dla siebie skutków prawnych.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.