Uzasadnienie
Postanowieniem z 26 października 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 723/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę Zarządu Związku Międzygminnego "[...]" w [...] (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd przytoczył treść art. 50 p.p.s.a. wskazując, że w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne, w którym wydano zaskarżoną decyzję, dotyczyło nałożenia kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania rocznego, a podmiotem, którym nałożył powyższą karę w pierwszej instancji był Zarząd Związku Międzygminnego "[...]". Tym samym skarżący jest organem administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym, gdyż stosownie do § 6 ust. 1 pkt 23 Statutu Związku Międzygminnego "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2019 r., poz. [...]) jest zobowiązany do kontroli obowiązków wykonywania ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez podmioty, wraz z nakładaniem kar i wykonywaniem czynności w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że Związek Międzygminny działa jako organ administracji publicznej (w zakresie kompetencji gminy), a skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wniesiona przez podmiot, który wydał decyzję administracyjną, skontrolowaną w toku postępowaniu administracyjnego.
W konsekwencji Sąd przyjął, iż skarżący, posiadający kompetencji gminy, nie był legitymowany do wniesienia skargi na decyzję SKO, gdyż decyzja ta została wydana w postępowaniu odwoławczym, na skutek odwołania wniesionego od decyzji wydanej w I instancji przez samego skarżącego.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Związek i w skardze kasacyjnej zarzucił mu:
- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 9n ust. 1 w zw. z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach oraz naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 3 ust. 2a tej ustawy w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a.:
- przez uznanie, że Związek nie jest stroną w sprawie i nie może skutecznie realizować na podstawie przepisów prawa swoich zadań publicznych przez nieprawidłowe ustalenie, że Związek nie mógł prowadzić rejestru działalności regulowanej względem podmiotów mających siedzibę w poszczególnych gminach członkach Związku i nakładać na te podmioty kary na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach;
- niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie przez organ II Instancji poprzez nieuwzględnienie w rozpatrywanej sprawie przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy zapisów aktu prawa miejscowego, tj. statutu Związku w zakresie prowadzenia rejestru działalności regulowanej i wynikających z tego uprawnień dla Zarządu Związku.
W oparciu o przytoczone zarzuty Związek wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uchylenie zaskarżonej decyzji SKO, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Oceniając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut należy wyjaśnić, iż Sąd I instancji odrzucił skargę Związku na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., a zatem nie stosował on przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przypomnieć bowiem należy, iż sąd wojewódzki odrzucił skargę Związku z przyczyn formalnych, tzn. z uwagi na to, iż skarżący - będący w sprawie organem I instancji - nie był legitymowany do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego wydaną na skutek odwołania od decyzji wydanej w I instancji przez Związek. Co za tym idzie przedmiotem rozważań Sądu nie było w ogóle przepisy prawa materialnego. Niezrozumiałym czyni to zatem próbę zarzucenia przez skarżącego kasacyjnie, Sądowi I instancji, naruszenia przepisów prawa materialnego, które nie stanowiły w ogóle podstawy wydanego rozstrzygnięcia.
Odnosząc się zaś do kwestii naruszenia przez Sąd I instancji art. 50 § 1 p.p.s.a. wskazać należy, iż zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu.
Zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyrażany był już pogląd, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu jej skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 4, poz. 62; postanowienie NSA z 27 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 132/08).
Organ orzekający w sprawie jako organ administracji, nie jest uprawniony do wnoszenia skargi, bowiem rozstrzygnięcie wydane przez organ wyższego stopnia nie dotyczy sfery uprawnień organu niższej instancji, nie stanowi władczego wkroczenia w jego sferę uprawnień, lecz w ramach podziału kompetencji, jest aktem skierowanym do podmiotu zewnętrznego, pozostającego poza strukturą organów administracji publicznej. Przypomnieć trzeba, iż dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który orzekał w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia (z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie; zob. postanowienie NSA z dnia 5 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 321/19). Podkreślenia wymaga, iż żaden przepis nie przyznaje uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcia w drodze skargi (por. postanowienie NSA z dnia 2 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 387/05, uchwała SN z dnia 27 lipca 1993 r., sygn. akt III AZP 8/93, publ. OSNPC 1994 r., nr 1, poz. 3).
Reasumując za słuszne należało uznać stanowisko Sądu I instancji, iż Związek działający w tej sprawie jako organ administracji publicznej, co wynika z § 6 ust. 1 pkt 23 Statutu Związku Międzygminnego "[...]" nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2021 r., wydanej w związku z wniesieniem odwołania od decyzji skarżącego wydanej przez niego jako organ I instancji.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjnym, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.