Uzasadnienie
Postanowieniem z 16 listopada 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 750/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę D. J. (dalej: "skarżąca") na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (które Sąd oznaczył decyzją) z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia i zwolnienia ze służby.
Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
[...] kwietnia 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej: "pwKAS"), złożył skarżącej pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Skarżąca [...] maja 2017 r. złożyła oświadczenie, że przyjmuje propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Następnie [...] maja 2017 r. do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wpłynął wniosek skarżącej z [...] maja 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy i zmianę propozycji zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W piśmie z [...] maja 2017 r., stanowiącym odpowiedź na pisma z [...] maja 2017 r. oraz z dnia [...] i [...] marca 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wyjaśnił m. in., że zgodnie z zasadami przyjętymi w Izbie Administracji w [...], z uwagi na określenie przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej nieprzekraczalnych limitów etatów przeznaczonych dla funkcjonariuszy celno-skarbowych, byli funkcjonariusze Służby Celnej otrzymują propozycję zatrudnienia w urzędach skarbowych jako pracownicy służby cywilnej.
Aneksem z [...] maja 2017 r. do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia zmieniono stanowisko pracy zgodnie z przyjętymi zasadami. Skarżąca otrzymała propozycję zatrudnienia na stanowisku kontrolera skarbowego należącego do grupy stanowisk specjalistycznych w służbie cywilnej w Dziale Identyfikacji i Weryfikacji Poprawności Rejestracji Podatników w Pierwszym Urzędu Skarbowym [...]. Zaproponowane stanowisko jest adekwatne do stanowiska dotychczas zajmowanego, tj. specjalisty służby celnej, które również zaliczane jest do grupy stanowisk specjalistycznych.
Skarżąca 10 lipca 2017 r. (data wpływu skargi do organu) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] zawartą w piśmie z [...] maja 2017 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.
Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że przedstawiona funkcjonariuszowi służby Celno-Skarbowej propozycja pracy w korpusie służby cywilnej jest uzewnętrznieniem woli organu o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby (wydania innego aktu organ nie przewiduje). Złożenie funkcjonariuszowi propozycji pracy niezależnie od tego, czy propozycja zostałaby przyjęta, czy też nie oznacza utratę statusu funkcjonariusza służby mundurowej i ustanie stosunku administracyjno-prawnego jakim jest służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Złożona propozycja wskazuje podstawę prawą i w sposób prawnie wiążący wpływa na sytuację prawną skarżącej, do której jest skierowana i dlatego, mimo braku jednoznacznych uregulowań, należy uznać ją za decyzję w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. o zwolnieniu ze służby. Takie zaś decyzje podlegają, co do zasady kognicji sądu administracyjnego z mocy art. 276 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2018 r., poz. 508 ze zm.). Do 1 marca 2017 r. tak samo regulował te kwestie art. 188 ust. 2 i 6 ustawy o Służbie Celnej. Wskazując na powyższe Sąd uznał się za właściwy do rozstrzygnięcia przedmiotowej skargi.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a"). z uwagi, iż została złożona na decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu zaskarżona pisemna propozycja pracy złożona przez Dyrektora Izby Skarbowej, stanowiąca równocześnie decyzję o zwolnieniu ze służby podlega zaskarżeniu do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Dlatego też z uwagi na fakt, iż w aktach sprawy brak jest rozstrzygnięcia Szefa krajowej Administracji Skarbowej, skarga jako złożona na decyzję organu pierwszej instancji jest niedopuszczalna.
Na powyższe postanowienie organ złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:
- I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię art. 165 ust. 7 i 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS oraz art. 1 pkt 1 i art 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 60 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, skutkującą mylnym uznaniem, że propozycja organu określająca warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej stanowi decyzję o zwolnieniu ze służby, od której służy odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej - podczas gdy złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2, w tym w pkt. 1 i 4 p.p.s.a.;
przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez zastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 zamiast art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, i w konsekwencji odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z tego powodu, że została złożona na decyzję organu pierwszej instancji o zwolnieniu ze służby za jaką mylnie wskutek błędnej wykładni art. 165 ust. 7 i 171 ust. 1 pwKAS Sąd uznał propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] kwietnia 2017 r. określającą skarżącej warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej, od której służy odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, którego rozstrzygnięcie podlega kontroli sądu administracyjnego - podczas gdy złożona skarżącej propozycja pracy, z uwagi na jej charakter nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2, w tym w pkt. 1 i 4 p.p.s.a., w związku z czym skarga podlegała odrzuceniu jako wniesiona w sprawie, która nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Natomiast w przypadku jej uwzględnienia wniosła o nieobciążanie jej kosztami postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie. Sąd drugiej instancji nie jest jednak związany wnioskiem strony. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając zawartą w art. 7 p.p.s.a. zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania i występujący w przedmiotowej sprawnie jedynie problem prawny, rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ prawidłowo podniósł w skardze kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał, że przedmiotowa sprawa należy do właściwości sądu administracyjnego.
W niniejszej sprawie pismem z [...] kwietnia 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] przedstawił skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. [...] maja 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji określającej warunki zatrudnienia, choć jednocześnie kwestionowała legalność przedstawienia jej propozycji zatrudnienia zamiast propozycji służby (jako funkcjonariuszowi).
Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie pozostawała okoliczność, czy organ zreformowanej administracji skarbowej może przedstawić funkcjonariuszowi, na podstawie art. 165 ust. 7 pwKAS, propozycję zatrudnienia (a więc w oparciu o umowę o pracę), czy wyłącznie propozycję służby, co należałoby uczynić w formie decyzji administracyjnej i co wówczas skutkowałoby kontrolą instancyjną oraz następnie sądowoadministracyjną takiej propozycji (art. 169 ust. 4 i 7 pwKAS).
Sąd pierwszej instancji uznał, że pismo skierowane do skarżącej zawierające propozycję zatrudnienia zamiast służby, stanowiącą równocześnie decyzję o zwolnieniu za służby, jest decyzją administracyjną, która podlega zaskarżeniu do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Z uwagi jednak na fakt, iż w aktach sprawy brak jest rozstrzygnięcia Szefa krajowej Administracji Skarbowej, skarga jako złożona na decyzję organu pierwszej instancji jest niedopuszczalna.
Ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie można się zgodzić.
Przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia (art. 170 ust. 2 pwKAS) powoduje, że dotychczasowy stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2. Wówczas istnienie i treść takiego stosunku podlega kognicji sądu powszechnego (sądu pracy). Zatem w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi, na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 pwKAS, propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy) i funkcjonariusz tę propozycję przyjął (w niniejszej sprawie skarżąca złożyła 23 maja 2017 r. oświadczenie o przyjęciu propozycji), to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
W konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do takich żądań jest wyłączona na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a.
W uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 pwKAS, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu NSA podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 pwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty.
Zatem jeżeli funkcjonariusz przyjął propozycję pracy, to ponieważ jego stosunek służbowy przekształca się z mocy prawa w stosunek pracy, traci on tym samym status funkcjonariusza i związane z nim uprawnienia.
Wadliwie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął kognicję sądu administracyjnego do rozpoznania skargi w przedmiocie złożenia propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Skoro propozycja zatrudnienia złożona skarżącej została przez nią przyjęta, to jej skarga musi podlegać odrzuceniu z powodu braku właściwości sądu administracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Za prawidłowe uznać zatem należy uznać stanowisko organu zawarte w skardze kasacyjnej, iż w niniejszej sprawie sąd winien skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a nie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Końcowo wyjaśnić należy, że pomimo zasadności zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, skarga kasacyjna podlega oddaleniu. Zgodnie bowiem z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko wtedy, gdy nie ma usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas, gdyż zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Bez wątpienia orzeczenie odpowiada prawu, mimo błędnego uzasadnienia, gdyż nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu, sentencja nie uległaby zmianie (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04; B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009). Bez wątpienia taka sytuacja zaszła w niniejszej sprawie. Skutkiem uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi odrzucającego skargę, pomimo oddalenia skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a., będzie wyeliminowanie uzasadnienia Sądu pierwszej instancji.
Oznacza to, że organy nie są związane, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w tym uzasadnieniu. Wiążąca jest bowiem ocena prawna zawarta w niniejszym postanowieniu.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.