Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 31 stycznia 2023 r. sygn. akt II SAB/Łd 162/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Starosty P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę (pkt 1) oraz przyznał i nakazał wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi – adwokatowi A. K. prowadzącemu Kancelarię Adwokacką w [...], przy ul. [...] kwotę 240 złotych, powiększoną o należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu (pkt 2).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
A. P. (dalej: "skarżący") w dniu [...] czerwca 2022 r. wniósł do Starosty P. pismo stanowiące wniosek o dostęp do informacji publicznej. W piśmie tym zadano następujące pytania:
- 1) "Dlaczego na mapie z zasiedzenia ulicy [...] w [...] są naniesione działki od numeru [...] do numeru [...], pochodzące z nieruchomości Pana S.
- 2) Dlaczego na mapie z zasiedzenia ulicy [...] w [...] brak jest dowodów wskazujących, że ulica [...] składa się z części działki nr [...] i z działki nr [...], pochodzących z mojej nieruchomości.
- 3) Kiedy została włączona działka nr [...] oraz część działki nr [...] do ułicy [...].
- 4) Kiedy została odłączona działka nr [...] oraz część działki nr [...] od mojej nieruchomości.
- 5) Czy działkę nr [...] i część działki nr [...] odłączono od księgi wieczystej numer [...].
- 6) Czy istnieje przepis prawa, który dopuszcza do przyłączenia części nieruchomości do innej nieruchomości bez odłączenia jej od założonej dla niej księgi wieczystej.
- 7) Wnoszę również o udzielenie mi informacji, jakie działania podejmuje Pan Starosta w sprawie wystawienia w dniu [...] kwietnia 2006 roku, przez J. M. fałszywego dokumentu, który posłużył jako dowód w sprawie zasiedzenia działki nr [...] ulicy [...], składającej się z części mojej nieruchomości, zatem czy J. M. nie wprowadziła w błąd starostwa".
Następnie A. P. pismem z 9 września 2022 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
W skardze skarżący zarzucił Staroście P. naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 o dostępie do informacji publicznej oraz przepisy art. 35 ust. 1, 2 i 3 i art. 7, 8, 9, 11 i 12 art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, zwana dalej: "k.p.a.") w szczególności - nieudzielenie odpowiedzi na wniosek z dnia [...] czerwca 2022 r.
W odpowiedzi na skargę Starosta P. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalanie.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w wyniku przekazania pytań skarżącego do wydziału Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w [...] oraz wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego w [...] uzyskano odpowiedzi na podstawie, których przygotowano odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej (z dnia [...] lipca 2022 r.) doręczone skarżącemu w dniu 13 lipca 2022 r.
W piśmie procesowym z dnia 20 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o:
- 1. stwierdzenie, że Starosta P. dopuścił się bezczynności, w postaci nie udzielenia odpowiedzi skarżącemu w terminie określonym w art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a.,
- 2. zobowiązanie ww. organu do udzielenia skarżącemu informacji, na pytania zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r.
- 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych
- 4. przyznanie od Skarbu Państwa na rzecz adw. A. K. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu według norm przepisanych, powiększonych o należny podatek VAT, oświadczając jednocześnie, iż nie zostały ona opłacone w całości ani w część.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p.").
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że w realiach niniejszej sprawy reakcją Starosty P. na wniosek skarżącego z [...] czerwca 2022 r. było pisemne zawiadomienie (z dnia [...] lipca 2022 r.) wnioskodawcy o sposobie załatwienia tego wniosku.
Sąd I instancji zauważył jednocześnie, że co prawda, organ nie wskazał tego literalnie w zawiadomieniu z dnia [...] lipca 2022 r., ale z samego charakteru tego pisma jak również z akt sprawy i wynikającego z nich przebiegu postępowania wynika, że organ nie uznał żądanych przez skarżącego informacji za informację publiczną - dlatego reakcja organu na wniosek z dnia [...] czerwca 2022 r. przybrała formę pisemnego zawiadomienia wnioskodawcy.
W ocenie Sądu organ – prawidłowo uznał, że żądane informacje nie mają charakteru informacji publicznej – co, w konsekwencji, uzasadniło załatwienie wniosku z dnia [...] czerwca 2022 r, w formie pisemnego zawiadomienia. Jednocześnie organ trafnie zauważył, że w powyższy wniosek stanowi powtórzenie pytań, które skarżący zadał w piśmie z dnia 14 listopada 2016 r., a odpowiedzi już wcześniej udzielone na to pismo zawierają również odpowiedź na wniosek z [...] czerwca 2022 r.
Sąd I instancji wskazał, że żadna z form bezczynności dotyczące udzielenia informacji publicznej nie zmaterializowała się w niniejszej sprawie. Zarzuty naruszenia przepisów u.d.i.p. oraz art. 35 § 1, 2, 3 i art. 7, 8, 9, 11 i 12 k.p.a. są więc niezasadne.
Zdaniem Sądu, dostrzeżone uchybienie proceduralne (nie wskazanie, przez organ, w piśmie z [...] lipca 2022 r., że w wniosek strony skarżącej nie dotyczy informacji publicznej) nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania.
W niniejszej sprawie Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") wniesioną w sprawie skargę w całości oddalił, o czym orzekł jak w punkcie 1 wyroku.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A. P., zaskarżając wyrok "w całości pkt. 1" i zarzucając mu naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia i powodów oceny stanu faktycznego, tj. niewskazania dlaczego zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej określonej w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 stycznia 2023 r. w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez stwierdzenie, iż Starosta P. dopuścił się bezczynności, w postaci nieudzielenia odpowiedzi skarżącemu w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. oraz zobowiązanie ww. organu do udzielenia skarżącemu informacji, na pytania zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2022 r. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi, według norm przepisanych, a także przyznanie na rzecz adw. A. K. kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu według norm przepisanych, powiększonych o należny podatek VAT, oświadczając jednocześnie, iż nie zostały one opłacone w całości ani w części. Nadto oświadczył, iż nie wnosi o przeprowadzenie rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na jednej z dwóch podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego nie zasługują na uwzględnienie.
Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd I instancji. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony.
Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu.
Dodać należy, że jak wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej istota zarzutu sprowadza się de facto do nieprawidłowego, zdaniem skarżącego, przyjęcia przez WSA w Łodzi, iż żądane przez niego informacje nie stanowią informacji publicznej. Zatem strona skarżąca kasacyjnie próbuje za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zakwestionować poczynione przez Sąd I instancji ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego. Jednak skarżący w niniejszej sprawie nie zakwestionował skutecznie przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego przez podniesienie stosownych zarzutów.
Tymczasem chcąc skutecznie zakwestionować prawidłowość oceny takich dokumentów, jak wniosek o udostępnienie informacji publicznej lub odpowiedź na tego rodzaju wniosek należy wskazać przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów. Konieczne jest zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie. Niewątpliwie standardy takie wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 k.p.a, zgodnie z którym "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...)". W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej.
Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowaniem ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p.
Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy." (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21). Powyższe poglądy orzecznictwa formułowane w stosunku do oceny wniosków o udostępnienie informacji publicznej należy odnieść również do oceny dokumentów, jakimi są odpowiedzi na tego rodzaju wnioski.
Dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz dokumentu, jakim jest odpowiedź na tego rodzaju wniosek, jest oceną istotnych elementów sprawy udostępnienia informacji publicznej, nie jest wystarczające poprzestanie na zarzucie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi stosowny wniosek w tym przedmiocie.