Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 23 kwietnia 2021 r. Marszałek Województwa Śląskiego zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Cieszyńskim poprzez wskazanie Starosty Cieszyńskiego jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku Zakładu [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. o zatwierdzenie programu gospodarowania odpadami wydobywczymi w związku z wykonaniem otworu badawczego "[...]" w [...], gm. [...], dla rozpoznania i ujęcia wód leczniczych jodkowych w utworach miocenu, zlokalizowanego na działce nr [...] dla potrzeb [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...].
W uzasadnieniu Marszałek Województwa Śląskiego wyjaśnił, że art. 40 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o odpadach wydobywczych (Dz.U. z 2020 r. poz. 2018) zwanej w skrócie u.o.w. jednoznacznie wskazuje, że organem właściwym do zatwierdzenia programu gospodarowania odpadami wydobywczymi jest starosta. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia ani z przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 40 ust. 1 pkt 2 lit. aa u.o.w.) ani z przedsięwzięciem, dla którego koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie kopalin ze złóż udziela minister właściwy do spraw środowiska lub marszałek województwa (art. 40 ust. 1 pkt 2 lit. a u.o.w.). O braku spełnienia tej ostatniej przesłanki świadczy m.in. opinia Geologa Wojewódzkiego (pismo nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r.) uzyskana w trakcie prowadzonego postępowania wskazująca, że przedstawione w programie gospodarowania odpadami wydobywczymi przedsięwzięcie polegające na poszukiwaniu i rozpoznawaniu złoża wód leczniczych (poprzez wykonanie otworu wiertniczego [...]) nie wymaga uzyskania koncesji, a jedynie decyzji zatwierdzającej projekt robót geologicznych zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2020 r. poz. 1064 z późn. zm.) zwanej w skrócie P.g.g. Wobec powyższego marszałek województwa nie jest właściwy w sprawie.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Cieszyński wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Śląskiego jako organu właściwego do załatwienia sprawy.
Starosta wyjaśnił, że na rzecz inwestora Solanka z Zabłocia sp. z o.o. z siedzibą w Zabłociu została już wydana decyzja Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] stycznia 2020 r. znak: [...]zatwierdzająca "Projekt robót geologicznych - wykonanie otworu badawczego "[...]" w [...], gm. [...], dla rozpoznania i ujęcia wód leczniczych jodkowych w utworach miocenu". Rozstrzygnięcie to jasno wskazuje, że celem wiercenia jest wykonanie otworu "[...]" do głębokości 550 m p.p.t. dla rozpoznania i ujęcia zasobów eksploatacyjnych wody o charakterze leczniczym z formacji skawińskiej, określenie parametrów hydrogeologicznych poziomu wodonośnego oraz parametrów fizyko-chemicznych wód w tym poziomie. Z przebiegu projektowanych prac geologicznych będzie opracowana dokumentacja geologiczna (hydrogeologiczna) ustalająca zasoby eksploatacyjne wód leczniczych (również zatwierdzana przez Marszałka Województwa Śląskiego), która razem z projektem zagospodarowania złoża będzie stanowiła podstawę do wyznaczenia granic obszaru górniczego w postępowaniu koncesyjnym (art. 32 ust. 1 i 2, art. 89 ust. 3 i 4 P.g.g.) dla Marszałka Województwa Śląskiego.
Mając powyższe na względzie organ uznał, iż w sprawie znajdzie zastosowanie art. 40 ust. 1 pkt 2 lit. a u.o.w., który stanowi, że organem właściwym w sprawach odpadów wydobywczych - dla przedsięwzięć, dla których koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie kopalin ze złóż udziela minister właściwy do spraw środowiska lub marszałek województwa - jest marszałek województwa. Wyrażenie "przedsięwzięć" użyte w ww. przepisie należy zaś rozumieć jako odnoszące się do ogółu czynności, które zmierzają do udzielenia koncesji.
Zwrócono nadto uwagę, że stosownie do art. 10 ust. 2 P.g.g. złoża wód leczniczych wód termalnych i solanek objęte są własnością górniczą, a koncesji na wydobywanie solanki udziela marszałek województwa (art. 22 ust. 4 P.g.g.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z treścią art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory, o których mowa w art. 4 P.p.s.a., rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na wniosek, w drodze postanowienia, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy.
W przedmiotowej sprawie spornym jest, który z ww. organów winien rozpatrzyć wniosek Zakładu [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. o zatwierdzenie programu gospodarowania odpadami wydobywczymi w związku z wykonaniem otworu badawczego "[...]" w D., gm. [...] dla rozpoznania i ujęcia wód leczniczych jodkowych w utworach miocenu.
Wobec powyższego wyjaśnić należy, że ogólna właściwość organów w sprawach odpadów wydobywczych została uregulowana w art. 40 u.o.w. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.o.w. organem właściwym w sprawach odpadów wydobywczych jest regionalny dyrektor ochrony środowiska - dla przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zamkniętych (pkt 1); marszałek województwa - dla przedsięwzięć, dla których koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie, wydobywanie kopalin ze złóż udziela minister właściwy do spraw środowiska lub marszałek województwa (pkt 2 lit. a) oraz dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 2 lit. aa); starosta - w pozostałych przypadkach (pkt 3). W art. 40 ust. 2 u.o.w. przewidziano wyjątek od ww. zasady, zgodnie z którym w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, organem właściwym jest marszałek województwa.
Na gruncie wskazanych przepisów nie budzi wątpliwości organów, iż planowane przedsięwzięcie nie znajduje się na terenie zamkniętym jak również, że nie jest kwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. Problematyczna pozostaje natomiast kwestia możliwości zakwalifikowania planowanych przez Spółkę działań jako przedsięwzięcia, które wymaga udzielenia koncesji przez właściwy organ. Zagadnienie to determinuje właściwość rzeczową organu w przedmiotowej sprawie.
W tym kontekście podnieść należy, że zasady i warunki prowadzenia eksploatacji wód podziemnych zaliczonych do kopalin oraz poprzedzających ją prac związanych z poszukiwaniem, rozpoznawaniem i dokumentowaniem zasobów wód określa ustawa Prawo geologiczne i górnicze oraz towarzyszące jej przepisy wykonawcze. Niewątpliwie eksploatacja (wydobywanie) wód może być prowadzona jedynie na podstawie koncesji na ich wydobywanie. Poszukiwanie wód leczniczych, termalnych i solanek może być zaś prowadzone w oparciu o projekt robót geologicznych, opracowany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów robót geologicznych, w tym robót, których wykonywanie wymaga uzyskania koncesji, zatwierdzonego przez właściwy organ administracji geologicznej.
Jak wynika z art. 10 P.g.g. złoża węglowodorów, węgla kamiennego, metanu występującego jako kopalina towarzysząca, węgla brunatnego, rud metali z wyjątkiem darniowych rud żelaza, metali w stanie rodzimym, rud pierwiastków promieniotwórczych, siarki rodzimej, soli kamiennej, soli potasowej, soli potasowo-magnezowej, gipsu i anhydrytu, kamieni szlachetnych, pierwiastków ziem rzadkich, gazów szlachetnych, bez względu na miejsce ich występowania (ust. 1), a także złoża wód leczniczych, wód termalnych i solanek (ust.
2) objęte są własnością górniczą. Z kolei w myśl art. 5 P.g.g. wody lecznicze, wody termalne i solanki należy zaliczyć do kopalin. Przepis art. 21 ust. 1 P.g.g. wskazuje, że działalność w zakresie: a) poszukiwania lub rozpoznawania złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, z wyłączeniem złóż węglowodorów, b) poszukiwania lub rozpoznawania kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, c) wydobywania kopalin ze złóż, 2a) poszukiwania i rozpoznawania złóż węglowodorów oraz wydobywania węglowodorów ze złóż, d) podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, e) podziemnego składowania odpadów, f) podziemnego składowania dwutlenku węgla - może być wykonywana po uzyskaniu koncesji.
Katalog wskazanych wyżej wyspecyfikowanych rodzajów działalności podlegających koncesji ma charakter zamknięty. Oznacza to, że wykonywanie innych niż ww. wymienione rodzajów działalności regulowanych ustawą jest wolne od obowiązku uzyskania koncesji (por. B. Rakoczy, [w:] Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, pod red. B. Rakoczego, LEX 2015, s. 121). Biorąc pod uwagę, że art. 21 ust. 1 pkt 1 P.g.g. stanowiący o poszukiwaniu lub rozpoznawaniu złóż kopalin nie obejmuje swą dyspozycją kopalin określonych w art. 10 ust. 2 P.g.g. (a więc złóż wód leczniczych, wód termalnych i solanek), zaś w art. 21 ust. 2 pkt 2 mowa jest jedynie o wydobywaniu kopalin ze złóż (nie zaś poszukiwaniu i rozpoznawaniu) uznać należało, że działalność polegająca jedynie na poszukiwaniu lub rozpoznawaniu wód leczniczych została wyłączona przez ustawodawcę spod obowiązku uzyskania koncesji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno analiza wniosku Spółki o zatwierdzenie programu gospodarowania odpadami wydobywczymi w związku z wykonaniem otworu badawczego "[...]" w [...] Gmina [...] dla rozpoznania i ujęcia wód leczniczych jodkowych w utworach miocenu, jak również wydanej na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. i art. 80 ust. 1 P.g.g. w dniu [...] stycznia 2020 r. decyzji Marszałka Województwa Śląskiego zatwierdzającej projekt robót geologicznych prowadzą do wniosku, że projektowany przez inwestora zakres robót i prac geologicznych - (m.in. wykonanie otworu wiertniczego do głębokości 550 m.p.p.t., zabudowę w określonym przedziale głębokości kolumny filtrowej z rur stalowych perforowanych, pobór próbek dokumentacyjnych z sita, prowadzenie obserwacji płuczki i postępu wiercenia, prowadzenie obserwacji poziomów i pomiarów przepływów wód, pompowanie oczyszczające, próbne pompowanie, badanie i pomiary specjalne, pomiary temperatury i ciśnienia wody; pobór próbek wody leczniczej do badań laboratoryjnych; sprawowanie dozoru geologicznego oraz opracowywanie dokumentacji hydrogeologicznej) - mieści się w zakresie pojęcia poszukiwania (art. 6 ust. 1 pkt 7 P.g.g.) i rozpoznawania (art. 6 ust. 1 pkt 13 P.g.g.), a więc stanowi inny rodzaj działalności niż określony w art. 21 ust. 1 P.g.g., dlatego też uzyskania koncesji nie wymaga.
Z powyższych względów wykluczyć należało właściwość Marszałka Województwa Śląskiego do rozpoznania ww. wniosku Spółki w oparciu o art. 40 ust. 1 pkt 2 lit. a u.o.w. Zastosowanie w sprawie znajdzie art. 40 ust. 1 pkt 3 u.o.w., wskazujący na właściwość Starosty Cieszyńskiego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.