Postanowienie NSA z 21 lipca 2023 r., III OW 101/23

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 21 lipca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Mazowieckiego z 18 maja 2023 r. znak [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Mazowieckiego a Starostą Siedleckim przez wskazanie organu właściwego

Sprawa

w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów postanawia: wskazać Starostę Siedleckiego jako organ właściwy w sprawie.

Skład

Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek przewodniczący
Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sprawozdawca
Sędzia del. WSA Beata Jezielska

Uzasadnienie

Wnioskiem z 18 maja 2023 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Starosty Siedleckiego jako organu właściwego do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów dla A. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: spółka).

W uzasadnieniu wniosku Marszałek Województwa Mazowieckiego wskazał, że pismem z 17 kwietnia 2023 r. spółka zwróciła się do Starosty Siedleckiego o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w ramach rekultywacji zamkniętej kwatery I składowiska odpadów w miejscowości [...], gm. [...]. Starosta Siedlecki uznał, że zgodnie z art. 41 ust. 2, ust. 3 pkt 1 lit. c) ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r. poz. 699, ze zm. – dalej: ustawa o odpadach) organem właściwym do wydania zezwolenia dla instalacji komunalnej jest marszałek województwa. Starosta uznał zamkniętą kwaterę I składowiska jako integralną część instalacji komunalnej.

Nie podzielając stanowiska Starosty Siedleckiego, Marszałek Województwa Mazowieckiego wskazał, że treścią wniosku jest wykorzystanie (odzysk) odpadów innych niż niebezpieczne w ramach rekultywacji zamkniętej kwatery I składowiska odpadów. Jest to przedsięwzięcie wymienione w § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm., dalej: rozporządzenie). Rekultywacja składowiska została przez prawodawcę wydzielona jako odrębne od prowadzenia składowiska przedsięwzięcie, ale również została skategoryzowana w grupie przedsięwzięć potencjalnie oddziałujących na środowisko. Odpady wymienione we wniosku spółka zamierza wykorzystać do budowy i porządkowania skarp oraz stworzenia okrywy rekultywacyjnej. Zakres wniosku, jak i przedstawiony harmonogram prac, oraz fakt uzyskania decyzji wyrażającej zgodę na zamknięcie wydzielonej części składowiska, prowadzi do wniosku, że wniosek spółki nie dotyczy przedsięwzięcia z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia. Stąd też właściwym jest Starosta Siedlecki.

W odpowiedzi na wniosek Starosta Siedlecki wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organu właściwego w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96), a w konsekwencji przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, a nie do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90 oraz postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2021 r. sygn. akt III OW 31/21 oraz z 18 maja 2021 r. sygn. akt III OW 39/21). Organy powinny mieć więc przede wszystkim na uwadze stanowisko spółki, która w sposób jednoznaczny wniosła o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w ramach rekultywacji zamkniętego składowiska odpadów. To strona, a nie organ administracji decyduje o treści żądania, natomiast do organu należy ocena, czy obowiązujące przepisy pozwalają na wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem strony. Stanowisko Starosty Siedleckiego opiera się przede wszystkim na odmiennej kwalifikacji wniosku i przyjęciu założenia, że planowane przedsięwzięcie należy kwalifikować na podstawie § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia. Precyzyjne i jednoznaczne oznaczenie przedmiotu sprawy przez wnioskodawcę, uznaje się za przesłankę przesądzającą co do zasady kwestię właściwości rzeczowej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II OW 84/08 i z 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OW 27/08). Spółka wniosła o wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów, a więc zastosowanie w tej sprawie będzie miał art. 41 ustawy o odpadach, który został wskazany przez spółkę jako podstawa prawna żądania.

Przepis art. 41 ustawy o odpadach reguluje zakres przedmiotowy zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz organy właściwe do ich wydania. Z art. 41 ust. 3 pkt 1 tej ustawy wynika, że marszałek województwa właściwy jest:

1. dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa),
2. dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg,
3. dla instalacji komunalnych,
4. do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg.

W pozostałych przypadkach, do wydawania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów, organem właściwym jest starosta. Oznacza to, że starosta jest właściwy do wydania zezwolenia w każdej sprawie niewymienionej w art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach. Właściwość marszałka województwa została określona na podstawie zamkniętego katalogu.

Wnioskodawca zamierza zrekultywować teren po byłym składowisku odpadów komunalnych. Rozważenia przede wszystkim wymagało, czy w tej sprawie mamy do czynienia z przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy środowiskowej. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 82 rozporządzenia, rekultywacja składowisk odpadów stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie (a nie zawsze) znacząco oddziaływać na środowisko.

Rozważenia ponadto wymagało, czy przedsięwzięcie nie dotyczy odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b). W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z wypełnianiem terenów wyrobiska lub zapadliska, lecz ze składowiskiem odpadów, a więc obiektem budowlanym przeznaczonym do składowania odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy o odpadach). Przepis ten nie znajduje więc w tej sprawie zastosowania.

Nie ulega także wątpliwości, że podstawą wskazania Marszałka Województwa Mazowieckiego jako organu właściwego w sprawie nie może być art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. c) ustawy o odpadach, ponieważ nie mamy do czynienia z instalacją komunalną.

Zgodnie z art. 35 ust. 6 pkt 1 i 3 ustawy o odpadach, instalacją komunalną jest instalacja do przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych lub pozostałości z przetwarzania tych odpadów, określona na liście, o której stanowi art. 38b ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. Instalacja ta musi spełniać wymagania najlepszej dostępnej techniki, o której stanowi art. 207 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm. – dalej: p.o.ś.), lub technologii, o której stanowi art. 143 p.o.ś. Musi ponadto zapewniać mechaniczno-biologiczne przetwarzanie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych i wydzielanie z niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, lub składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych. Nie ulega wątpliwości, że zamknięta kwatera składowiska nie spełnia już tych warunków, ponieważ norma z art. 35 ust. 6 ustawy o odpadach dotyczy instalacji istniejących bądź planowanych, co wynika również z systematyki tego przepisu, stanowiącego część normy regulującej elementy planu gospodarki odpadami. Bez znaczenia z tego punktu widzenia jest powołana przez Starostę Siedleckiego norma z art. 123 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, która dotyczy faz korzystania ze składowiska odpadów i z której wynika m.in., że dzień zakończenia rekultywacji składowiska odpadów jest równocześnie dniem zamknięcia tego składowiska. Przepis ten dotyczy bowiem składowiska odpadów, a nie instalacji komunalnej, a nie są to pojęcia tożsame. Ponadto, faza poeksploatacyjna prowadzenia składowiska odpadów (art. 123 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach) obejmuje okres 30 lat liczony od dnia zakończenia rekultywacji składowiska odpadów, a zatem przyjęcie stanowiska Starosty Siedleckiego prowadziłoby do wniosku, że dane składowisko zachowuje status instalacji komunalnej w tak długim okresie po zakończeniu rekultywacji, co jest oczywiście niedopuszczalne z punktu widzenia zasady planowania w gospodarce odpadami.

Powyższe oznacza, że planowana rekultywacja nie mieści się w zamkniętym katalogu przedsięwzięć, o których stanowi art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach i który uzasadniałby właściwość Marszałka Województwa Mazowieckiego w tej sprawie. Organem właściwym rzeczowo jest więc Starosta Siedlecki, co wynika z art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach.

Z tych względów i na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.