Uzasadnienie
Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego wystąpił z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta Szczecina poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Szczecina jako organu właściwego do załatwienia sprawy o zmianę zezwolenia na wytwarzanie odpadów na wniosek X S.A. z siedzibą w C. dotyczącego Terminala [...] nr [...] w S. Jak wskazano we wniosku decyzją z dnia 14 czerwca 2013 r., znak: [...], Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego udzielił Y S.A. pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z eksploatacją Terminala [...] nr [...] w S. W dniu 16 grudnia 2022 r., w związku ze zmianą prowadzącego instalację Terminala [...] nr [...] w S., spółka X S.A. z siedzibą w C., zwróciła się z wnioskiem do Prezydenta Miasta Szczecina o zmianę w/w pozwolenia w zakresie oznaczenia prowadzącego przedmiotową instalację.
Jednocześnie we wniosku wskazano, że w pozwoleniu za podstawę właściwości rzeczowej organu przyjęto art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.) – dalej: "P.o.ś.", zgodnie z którym organem właściwym był marszałek województwa, niemniej ze względu na zmianę kwalifikacji przedsięwzięcia z mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko na mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko, organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, na podstawie art. 378 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 35 P.o.ś, jest Prezydent Miasta Szczecina.
W nawiązaniu do złożonego wniosku Prezydent Miasta Szczecina wezwał wnioskodawcę do wskazania kwalifikacji prawnej wynikającej z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) – dalej: "rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", określającej właściwość Prezydenta Miasta Szczecina do dokonania zmiany decyzji wydanej przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego.
W odpowiedzi na powyższe wnioskodawca wskazał, że zgodnie z § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, (dla których organem właściwym jest marszałek), zalicza się instalacje do magazynowania: ropy naftowej, produktów naftowych, substancji lub mieszanin, w rozumieniu odpowiednio art. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia nr 1907/2006, niebędących produktami spożywczymi - łącznej pojemności nie mniejszej niż 200 000 t. Natomiast pojemność magazynowa Terminala [...] w S. jest mniejsza, niż wskazana w/w przepisie i wynosi 9283 Mg, co wynika z decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki znak: [...] z dnia 1 grudnia 2022 r.
Prezydent Miasta Szczecina stwierdził, że wskazana przez wnioskodawcę instalacja została sklasyfikowana w § 2 pkt 22 w/w rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jako instalacja do magazynowana ropy naftowej, produktów naftowych oraz substancji lub mieszanin o łącznej pojemności nie mniejszej niż 200 000 t. Oznacza to, że instalacja kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego organem właściwym jest Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego i na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., pismem z dnia 13 lutego 2023 r., przekazał wniosek w sprawie zmiany oznaczenia prowadzącego instalację - Terminal [...] nr [...] w S. do Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego.
W związku z rozbieżnościami w zakresie kwalifikacji instalacji Marszałek wezwał wnioskodawcę do jednoznacznego wskazania kwalifikacji przedsięwzięcia wynikającej z rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, oraz przedstawienia dokumentacji potwierdzającej ten fakt, celem ustalenia organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia we wnioskowanym zakresie. W odpowiedzi wnioskodawca wskazał, że stosowny dokument potwierdzający kwalifikację przedsięwzięcia w postaci decyzji Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki znak: [...] z dnia 1 grudnia 2022 r., został przedłożony Prezydentowi Miasta Szczecina.
Ponadto przedłożono zestawienie obrazujące pojemności poszczególnych zbiorników, znajdujących się na terenie przedmiotowego Terminala, z którego wynika, że pojemność magazynowa instalacji, jest znacznie mniejsza niż wskazana w § 2 pkt 22 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W związku z tym Marszałek stoi na stanowisku, że przedmiotowa instalacja musi być kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 rozporządzenia), dla którego organem właściwym jest Prezydent Miasta Szczecina.
W odpowiedzi na wniosek Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego, Prezydent Miasta Szczecina wniósł o umorzenie postępowania, ewentualnie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego, jako organu właściwego do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu organ wskazał, ze zgodnie z art. 188 w zw. z art. 181 ust. 1 pkt 4 P.o.ś. pozwolenie na wytwarzanie odpadów jest wydawane na czas oznaczony nie dłuższy niż 10 lat. Co za tym idzie, niewątpliwie pozwolenie na wytwarzanie odpadów wydane przez Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 14 czerwca 2013 roku na rzecz Y S.A. wygasło w dniu 14 czerwca 2023 roku.
Nadto na wniosek X S.A. toczy się aktualnie nowe postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów na kolejne 10 lat. Wobec powyższego, w ocenie Prezydenta Miasta Szczecina, niniejsze postępowanie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – dalej: "P.p.s.a.". Niezależnie od powyższego, odnosząc się merytorycznie do wniosku Marszałka Województwa z dnia 12 maja 2023 r. Prezydent wskazał, że organ właściwy do zmiany decyzji środowiskowej powinien zostać ustalony na podstawie przepisów dotychczasowych, a więc z uwzględnieniem zasady ogólnej i literalnego brzmienia art. 155 K.p.a. Organem właściwym do zmiany decyzji środowiskowej jest zatem ten organ, który ją wydał.
Wobec powyższego, Prezydent Miasta Szczecina, przestrzegając właściwości rzeczowej, przekazał przedmiotowy wniosek o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów do organu aktualnie właściwego, czyli Marszałka Województwa Zachodniopomorskiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 4 P.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.).
W pierwszej kolejności wskazać należy, że w pozwoleniu na wytwarzanie odpadów w związku z eksploatacją Terminala [...] nr [...] w S. z 2013 r. za podstawę właściwości rzeczowej organu przyjęto przepis art. 378 ust. 2a P.o.ś., zgodnie z którym organem właściwym był w tej sprawie Marszałek Województwa Zachodniopomorskiego. Następnie, ze względu na zmianę kwalifikacji przedsięwzięcia z mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko na mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko, organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, na podstawie art. 378 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 35 P.o.ś. stał się Prezydent Miasta Szczecina.
Zatem na skutek zmiany rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przedmiotowa instalacja kwalifikowana jest obecnie jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie, więc do art. 378 ust. 1 w związku z art. 183 ust. 1 P.o.ś., organem właściwym do wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów jest starosta (prezydent), w tym przypadku Prezydent Miasta Szczecina. Organ ten będzie również właściwy do zmiany pozwolenia.
Zgodnie z art. 193 P.o.ś., przepisy o wydawaniu pozwolenia stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany jego warunków. Z procesowego punktu widzenia zmiana pozwolenia nastąpi w trybie art. 155 K.p.a., którego stosowanie w tej kategorii spraw nie zostało wyłączone. Stosownie do art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Dla rozstrzygnięcia sporu w tej sprawie znaczenie ma więc również odpowiedź na pytanie, czy wynikająca z nowelizacji przepisów prawa materialnego zmiana właściwości rzeczowej organu wydającego decyzję w postępowaniu zwyczajnym powoduje, że zmienia się również właściwość organu orzekającego w przedmiocie zmiany decyzji wydanej przed tą nowelizacją, przy założeniu, że dotychczasowe organy nadal funkcjonują w strukturze organów administracji publicznej.
Wpływ zmiany przepisów o właściwości organów w postępowaniu zwyczajnym na właściwość organów w postępowaniu nadzwyczajnym był przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. II OPS 1/12 (ONSAiWSA 2012 r., nr 4, poz. 60), której sentencja dotyczyła postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uchwale tej, a w szczególności w jej uzasadnieniu, nie odniesiono się do wpływu zmiany przepisów o właściwości organów w postępowaniu zwyczajnym na właściwość organów w przypadku sprawy dotyczącej zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. Jednak uzasadnienie tej uchwały zawiera rozważania na temat wpływu takiej zmiany na właściwość organu w sprawie wznowienia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w przypadku wznowienia postępowania o właściwości organu administracji decydują przepisy obowiązujące nie w chwili wydania decyzji kończącej ostatecznie postępowanie, lecz przepisy obowiązujące w chwili wznowienia tego postępowania.
Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania obowiązuje inna reguła, niż w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, gdzie zmiana przepisów o właściwości organów w postępowaniu zwyczajnym nie wpływa na właściwość organów w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ponieważ tę właściwość określa się na podstawie art. 157 § 1 i art. 17 K.p.a. w związku z art. 20 K.p.a. Różnicę w odmiennym, w zależności od rodzaju postępowania nadzwyczajnego, podejściu do tego samego zagadnienia Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnił różnicą co do charakteru obu tych postępowań. W szczególności odwołał się do tego, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w odróżnieniu od postępowania w sprawie wznowienia postępowania, nie dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, która była przedmiotem decyzji poddanej kontroli w trybie nadzwyczajnym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego spór o właściwość w tej sprawie, ten kierunek wykładni ma również znaczenie w sprawie zmiany decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. W przypadku zmiany decyzji ostatecznej na podstawie powołanego przepisu dochodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy, która była przedmiotem zmienianej decyzji. W takiej sprawie nie chodzi jedynie, jak w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji, o ustalenie wystąpienia co najmniej jednej wady z ustalonego katalogu wad. W związku z tym należy przyjąć, że jeżeli po wydaniu ostatecznej decyzji zmieniły się przepisy prawa materialnego, określające organ właściwy do wydania tej decyzji, to do jej zmiany na podstawie art. 155 K.p.a. nie jest właściwy organ, który wydał tę decyzję, lecz organ właściwy zgodnie z tymi zmienionymi przepisami. W przypadku, kiedy od czasu wydania decyzji, która ma być zmieniona, zmienił się stan prawny i uległa zmianie właściwość organów, należy przyjąć, że organem właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku jest organ, który aktualnie jest organem I instancji w danej sprawie, (jeżeli decyzja ostateczna była decyzją wydaną w pierwszej instancji). Powyższe prowadzi również do wniosku, że w tej sprawie organem właściwym będzie Prezydent Miasta Szczecina.
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Prezydenta Miasta Szczecina jako organ właściwy w sprawie.