Uzasadnienie
Rada Gminy N. wystąpiła z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nią a Wojewódzkim Inspektorem Ochrony Środowiska w L. poprzez wskazanie Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w L., jako organu właściwego do załatwienia wniosku M. W. w sprawie przeprowadzenia kontroli budowy ścieżki rowerowej w miejscowości M. K. Rada Gminy N. w oparciu o opinię Komisji Skarg Wniosków i Petycji stwierdziła, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, w związku z czym w dniu 30 maja 2023 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie skierowania wniosku o rozpatrzenie sporu kompetencyjnego. W uzasadnieniu w/w uchwały wskazano, że stosownie do art. 22 § 2 K.p.a., spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny. W tej sytuacji powstał spór kompetencyjny, którego rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny jest konieczne.
W odpowiedzi na wniosek Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w L. wskazał, że M. W. od 2021 r. przesyła do tego organu interwencje w sprawie nieprawidłowości przy budowie ścieżki rowerowej w miejscowości M. K. Wszystkie interwencje (po kilka w każdym roku), rozpatrywane były terminowo lub przekazywane do odpowiednich organów, zgodnie z ich kompetencjami. Ostatnia interwencja nosi znamiona skargi na Wójta Gminy N., dlatego też została przekazana do rady Gminy N. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) – dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 P.p.s.a. Zgodnie z art. 4 P.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.).
W jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii związanej z określeniem organu właściwego do załatwienia sprawy ma poczynienie właściwych ustaleń odnoszących się do jej przedmiotu. Jedynie jednoznaczne określenie przedmiotu postępowania i ustalenie przez organy stanu faktycznego w sprawie objętej wnioskiem może być bowiem podstawą powstania sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego. O tego rodzaju sporze można jednocześnie mówić wyłącznie w sytuacji, kiedy istnieje pomiędzy organami rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do tej samej sprawy administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 10 marca 2006 r. sygn. II OW 84/05, LEX nr 198370). Trudno za spór kompetencyjny lub spór o właściwość uznawać sytuację, gdy dwa organy, żądając wskazania organu właściwego, odnoszą się w rzeczywistości do dwu różnych spraw, odmiennie rozumiejąc ich istotę.
W takiej sytuacji zaistniały pomiędzy organami spór ma charakter jedynie pozorny, albowiem nie dotyczy on z zasady rozbieżnych stanowisk odnośnie do przypisanych tymże organom kompetencji, ale istnienia odmienności ocen w zakresie podstawy materialnoprawnej działania każdego z organów (por. postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. I OW 228/14, LEX nr 1808795).
W rozpoznawanej sprawie oba organy są przeświadczone, że pozostają w sporze kompetencyjnym o charakterze negatywnym, niemniej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapatrywania takiego nie sposób podzielić. Jest to wynikiem uznania, że występując o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego organy w niewystarczający sposób oceniły, jakie znaczenie dla przedmiotu sprawy, a w dalszej kolejności – dla określenia właściwości rzeczowej organu ma treść wniosku złożonego przez M. W. Przypomnieć bowiem trzeba, że w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, to strona określa zakres swojego żądania, a tym samym i przedmiot inicjowanego postępowania, co nie należy do sfery uznania organu administracji publicznej.
Natomiast w razie powzięcia wątpliwości co do intencji strony lub dostrzegając przeszkody do rozpoznania wniosku zgodnie ze zgłoszonym żądaniem organ jest władny wystąpić do strony o sprecyzowanie wniosku lub też wypowiedzenie się, czy strona tenże wniosek podtrzymuje i w jakim zakresie.
Uznać zatem należy, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu i przedmiot tego sporu nie zostały sformułowane w niniejszym postępowania w oparciu o konkretne przepisy prawa materialnego, które mogłyby mieć zastosowanie w sprawie. Sformułowanie, na którym oparł się organ ochrony środowiska uznając się niewłaściwym w sprawie, a mianowicie, że przedmiotowe pismo M. W. "nosi znamiona" skargi na Wójta Gminy N., nie może przesądzać o jego charakterze i zawartych w tym piśmie żądaniach. Żaden bowiem z organów nie powołał precyzyjnie norm prawa materialnego, które miałyby zastosowanie w sprawie, jak i norm kompetencyjnych stanowiących podstawę do ustalenia właściwości jednego z tych organów pozostających w sporze. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do precyzowania przedmiotu postępowania w sprawie mającej na celu rozstrzygnięcie sporu, bowiem spór ten musi zaistnieć na tle konkretnie ustalonego stanu faktycznego, jak i przede wszystkim stanu prawnego. Tego rodzaju spór w tej sprawie nie zaistniał, a więc Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości wskazania organu właściwego.
Z tych względów i na podstawie art. 151 w związku z art. 64 § 3 oraz w związku z art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.