Uzasadnienie
Wnioskiem z 27 czerwca 2023 r. Marszałek Województwa Opolskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Starosty Kluczborskiego jako organu właściwego w sprawie wydanie zezwolenia na przetwarzanie poza instalacjami odpadów destruktu asfaltowego wraz z utratą statusu odpadu, które będzie prowadzone na terenie dróg będących w zarządzie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Opolu, w części dotyczącej dróg w obrębie powiatu kluczborskiego.
W uzasadnieniu wniosku Marszałek Województwa Opolskiego wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się o wydanie przedmiotowego zezwolenia. Po analizie wniosku Marszałek Województwa Opolskiego stwierdził, że przetwarzanie odpadów będzie prowadzone na różnych odcinkach dróg, na terenie różnych gmin województwa opolskiego. W ocenie Marszałka Województwa Opolskiego, organem właściwym do wydania tego rodzaju zezwolenia jest Starosta Kluczborski. Na potwierdzenie swojego stanowiska Marszałek Województwa Opolskiego powołał się na pismo Ministra Klimatu i Środowiska zawarte w piśmie z 14 kwietnia 2023 r. Minister Klimatu i Środowiska wskazał, że w przypadku uzyskania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie R12, wykonywanym jako odzysk poza instalacjami i urządzeniami, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r. poz. 796), którego celem jest utrata statusu odpadu, stosuje się ogólne przepisy ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699 ze zm., obecnie Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 - dalej: ustawa o odpadach).
Przedmiotowe przetwarzanie odpadów w procesie R12, oznacza wymianę odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R12 oraz w przypadku, gdy nie istnieje inny właściwy kod R, proces R12 może obejmować procesy przetwarzania wstępnego odpadów, jak np. kruszenie, granulację, rozdrabnianie, itp. Przetwarzanie to jest odzyskiem odpadów poza instalacjami i urządzeniami, wymienionym w punkcie 22 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. Punkt ten dotyczy przetwarzania wszystkich rodzajów odpadów, zatem także odpadu destruktu asfaltowego, w procesie R12, polegającym m.in. na przeprowadzeniu oględzin, analizy grawimetrycznej, sprawdzaniu, sortowaniu, separacji, itd., które prowadzi do utraty statusu odpadu. Wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczy zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami, w procesie R12, polegającym na wykonaniu oględzin odpadu destruktu asfaltowego.
Oględziny polegać będą na wizualnej ocenie stanu i formy destruktu asfaltowego. Dodatkowo Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnioskuje o utratę statusu odpadu, a więc określone rodzaje odpadów przestają być odpadami. W przypadku odpadów destruktu asfaltowego dodatkowe warunki utraty statusu odpadu zostały określone także w rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z 23 grudnia 2021 r. w sprawie określenia szczegółowych warunków utraty statusu odpadów dla odpadów destruktu asfaltowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2468). Tego rodzaju przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem, które zawsze znacząco oddziałuje na środowisko.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Kluczborski wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział Opole złożył jeden wniosek do Marszałka Województwa Opolskiego, w celu wydania jednego zezwolenia przez jeden organ tj. Marszałka Województwa Opolskiego, z uwzględnieniem lokalizacji przetwarzania odpadów prowadzonych na drogach krajowych. Wniosek ten dotyczy między innymi przedsięwzięć zawsze znacząco oddziałujących na środowisko (dróg ekspresowych i autostrady), co świadczy o właściwości Marszałka Województwa Opolskiego do załatwienia sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Ogólna właściwość do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Stosownie do treści art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o odpadach marszałek województwa jest organem właściwym dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). Przepisy art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b-d) ustawy o odpadach wskazują inne przypadki właściwości marszałka województwa, jednak przepisy te nie znajdują w tej sprawie zastosowania, co jest poza sporem. Z kolei z art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach wynika, że w pozostałych przypadkach organem właściwym jest starosta.
Właściwość rzeczowa marszałka województwa obejmuje zatem między innymi przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy środowiskowej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej, przedsięwzięcie to zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Rodzaje przedsięwzięć zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko wymienia § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839).
Powiązanie technologiczne między przedsięwzięciami to związek, który powoduje, że przedsięwzięcia wspólnie tworzą zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Budowa drogi oraz zbieranie i przetwarzanie odpadów związane z budową tej drogi są przedsięwzięcia odrębnymi rodzajowo (budowa drogi i przetwarzanie odpadów) ale występuje między nimi związek pozwalający na stwierdzenie, że są one powiązane technologicznie. Nie ulega wątpliwości, że zarówno samo powstanie odpadów, jak i ich późniejsze wykorzystanie jest integralnie związane z budową drogi. Oznacza to, że budowa drogi oraz przetwarzanie odpadów są przedsięwzięciami powiązanymi technologicznie. W tej sytuacji organem właściwym jest marszałek województwa, o ile budowa drogi jest przedsięwzięciem zawsze znacząco oddziałującym na środowisko. Chodzi tu jednak o budowę drogi, a nie budowę wielu dróg w ramach jednej sieci drogowej.
Oznacza to, że nie jest jednym przedsięwzięciem powiązanym technologicznie przetwarzanie odpadów na terenie danego województwa, w ramach budowy sieci dróg. O ile można oczywiście mówić o pewnym związku między drogami w jednym województwie, o tyle, nie można stwierdzić, że jest to jedno przedsięwzięcie. Przyjęcie odmiennego rozumienia tego rodzaju przedsięwzięć prowadziłoby do niedopuszczalnego skutku, że w przypadku budowy każdej drogi właściwy byłby marszałek województwa, bowiem w przypadku każdej drogi w danym województwie jest ona w jakiś sposób skomunikowana z drogą ekspresową lub autostradą, tworząc sieć drogową na tym terenie.
W tej sprawie inwestor wystąpił do Marszałka Województwa Opolskiego o wydanie zezwolenia na przetwarzanie poza instalacjami odpadów destruktu asfaltowego wraz z utratą statusu odpadu, które będzie prowadzone na terenie dróg będących w zarządzie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Opolu. Jednocześnie analiza nadesłanych akt sprawy nie pozwala na stwierdzenie, że przedsięwzięcie to będzie spełniało warunki z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o odpadach w części dotyczącej dróg w obrębie powiatu kluczborskiego. Dane wynikające z nadesłanych akt sprawy, w tym wniosku inwestora, są danymi ogólnymi, zbiorczymi i dotyczą będących w zarządzie inwestora dróg w całym województwie. Nie jest możliwe ustalenie, jakiego rodzaju drogi znajdują się w obrębie powiatu kluczborskiego (chociaż z wniosku i odpowiedzi na wniosek zdaje się wynika, że nie są to drogi ekspresowe ani autostrady).
Nie można również ustalić, jaka ilość odpadów będzie przetwarzana na drogach w powiecie kluczborskim. Brak tych danych oznacza, że stan faktyczny sprawy nie został wystarczająco wyjaśniony, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sporu o właściwość w tej sprawie.
Z tych względów i na podstawie art. 151 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a., a także w związku z art. 4 art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.