Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wystąpiło z wnioskiem do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Ministrem Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej poprzez wskazanie Ministra jako organu właściwego do rozpoznania odwołania A. B. i L. B. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2017 r., znak [...], w przedmiocie ustalenia linii brzegu potoku [...] oraz umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia przejścia gruntu (działki nr [...], obr. [...] (wp) pokrytego powierzchniowymi wodami płynącymi w trwały zarząd Marszałka Województwa [...].
W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że pismem z dnia [...] marca 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej uznał, że nie jest właściwy do załatwienia ww. sprawy. W piśmie wskazano, że zgodnie z art. 545 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 310) – dalej: "Prawo wodne z 2017 r.", do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących ustalenia linii brzegu stosuje się przepisy dotychczasowe, a zatem przepisy ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Dotychczasowy organ wyższego stopnia w sprawach ustalenia linii brzegu, tj. dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej zniesiono z dniem 1 stycznia 2018 r. (art. 525 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego z 2017 r.) i do spraw tych nie wskazano jako organu właściwego ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej. Zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze.
Nie zgadzając się z oceną Ministra, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że nie neguje ogólnej reguły wynikającej z art. 17 pkt 1 K.p.a., jednakże przepisy szczególne mogą wyznaczać organ wyższego stopnia inny niż wskazany w tym przepisie. Ustalając linię brzegu, Prezydent Miasta [...] działał jako organ pełniący funkcje starosty, realizując zadanie z zakresu administracji rządowej, dlatego organami właściwymi w postępowaniach odwoławczych w tych sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem 1 stycznia 2018 r. powinny być organy administracji rządowej.
W odpowiedzi na wniosek, Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, wniósł o rozstrzygnięcie zaistniałego sporu poprzez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jako organu właściwego w sprawie. Zdaniem Ministra po wejściu w życie, w dniu 1 stycznia 2018 r., Prawa wodnego z 2017 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ww. ustawy dotyczących ustalenia linii brzegu stosuje się przepisy dotychczasowe. W związku z tym, w sprawach, które zostały wszczęte i niezakończone, w tym przypadku o ustalenie linii brzegu potoku [...], w czasie obowiązywania przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1121) – dalej: "Prawo wodne z 2001 r.", należy stosować przepisy ustawy dotychczasowej, a więc Prawa wodnego z 2001 r. Mając zatem na uwadze, że organ, do którego przysługiwało odwołanie w sprawie o ustalenie linii brzegu został zniesiony, a Prawo wodne z 2017 r. nie określiło ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej, jako organu wyższego stopnia w stosunku do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w zakresie postępowań obejmujących ustalenie linii brzegu, zdaniem Ministra zasadne jest ustalenie organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowego odwołania na podstawie zasad stanowionych kodeksem postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 P.p.s.a.
Zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Podstawą działania organów administracji jest prawo materialne i procesowe, aktualnie obowiązujące w dniu wydania decyzji. W przypadku zmiany prawa zasadą jest stosowanie prawa nowego, szczególnie prawa procesowego i prawa regulującego kompetencje organów. Stosowanie prawa dotychczasowego do spraw niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowej ustawy jest dopuszczalne, jeżeli przepis szczególny wyraźnie tak stanowi.
Przedmiotem sporu kompetencyjnego w tej sprawie jest właściwość organu do rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej przez prezydenta miasta ustalającej linię brzegu oraz umarzającej postępowania w sprawie stwierdzenia przejścia gruntu pokrytego powierzchniowymi wodami płynącymi w trwały zarząd marszałka województwa, po wejściu w życie Prawa wodnego z 2017 r..
Właściwość rzeczowa i instancyjna w sprawach o ustalenie linii brzegu określona była w art. 15 ust. 2 oraz art. 4 ust. 3 i 4 Prawa wodnego z 2001 r. Organem pierwszej instancji był: właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych wraz z morskimi wodami wewnętrznymi Zatoki [...] oraz wód morza terytorialnego (art. 15 ust. 2 pkt 1) właściwy marszałek województwa - dla wód granicznych oraz śródlądowych dróg wodnych (art. 15 ust. 2 pkt 2) oraz właściwy starosta realizujący zadanie z zakresu administracji rządowej - dla pozostałych wód (art. 15 ust. 2 pkt 3). W myśl art. 4 ust. 3 i 4 Prawa wodnego z 2001 r. funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do marszałków województw pełnił Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, a w stosunku do starostów realizujących zadania z zakresu administracji rządowej - właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej.
Zatem w świetle tych przepisów starosta, wydając decyzję o ustaleniu linii brzegu, realizował zadanie z zakresu administracji rządowej, a organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od tej decyzji był dyrektor regionalny zarządu gospodarki wodnej, tj. organ administracji rządowej niezespolonej właściwy w sprawach gospodarowania wodami (art. 92 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r.).
Po wejściu w życie Prawa wodnego z 2017 r. nastąpiły istotne zmiany w strukturze organów administracji wodnej oraz zmiany właściwości niektórych innych organów w sprawach gospodarowania wodami. Zgodnie z art. 525 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy zniesiony został Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej. Zgodnie z art. 14 ust. 1 nowej ustawy organami właściwymi w sprawach gospodarowania wodami są: minister właściwy do spraw gospodarki wodnej (pkt 1), minister właściwy do spraw żeglugi śródlądowej (pkt 2), Prezes Wód Polskich (pkt 3), dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich (pkt 4), dyrektor zarządu zlewni Wód Polskich (pkt 5), kierownik nadzoru wodnego Wód Polskich (pkt 6), dyrektor urzędu morskiego (pkt 7), wojewoda (pkt 8), starosta (pkt 9), wójt, burmistrz lub prezydent miasta (pkt 10).
Przepisy przejściowe Prawa wodnego z 2017 r. nie określają wprost, który z organów jest organem wyższego stopnia w stosunku do starosty, który wydał przed dniem 1 stycznia 2018 r. decyzję w przedmiocie ustalenia linii brzegu. Organ wyższego stopnia, tj. Prezes Wód Polskich został wyraźnie wskazany w art. 545 ust. 4 tej ustawy, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów K.p.a. jest Prezes Wód Polskich, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy organem wyższego stopnia w rozumieniu przepisów K.p.a. był w tych sprawach Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, albo dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Sprawy o ustalenie linii brzegu (wymienione w art. 545 ust.
- 2) zostały jednak wyłączone z zakresu stosowania tego przepisu.
W myśl art. 545 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, dotyczących ustalenia linii brzegu, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepis art. 545 ust. 2 Prawa wodnego z 2017 r. należy interpretować w ten sposób, że pod pojęciem "przepisów dotychczasowych" należy rozumieć przepisy prawa materialnego. Natomiast właściwość organów należy ustalać według przepisów aktualnie obowiązujących, ponieważ przepisy przejściowe wprost nie wskazują, który organ jest obecnie uprawniony do załatwiania danego rodzaju spraw. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przyjęcie koncepcji sukcesji uprawnień z dotychczasowych na nowy organ gwarantuje "podążanie" kompetencji w ślad za nową strukturą organów i ich aktualnymi zadaniami. Akceptacja tej koncepcji ma zalety praktyczne, wyznacza bowiem organ właściwy również w sytuacji likwidacji organu, który wydał zakwestionowaną decyzję (por. postanowienie NSA z dnia 20 lipca 2018 r., sygn. II OW 14/18, LEX nr 2524201).
Stosowanie przepisów dotychczasowych dotyczących kompetencji organów wyższego stopnia do rozstrzygania tych spraw (art. 4 ust. 3 i 4 Prawa wodnego z 2001 r.) jest również niemożliwe, ponieważ organy te zostały zniesione.
Zgodnie z art. 220 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r. organem właściwym rzeczowo do wydania decyzji o ustaleniu linii brzegu jest właściwy terenowy organ administracji morskiej - dla morskich wód wewnętrznych oraz wód morza terytorialnego (pkt 1) oraz minister właściwy do spraw gospodarki wodnej - dla śródlądowych wód płynących. Przepis art. 22 ustawy stanowi, że śródlądowymi wodami płynącymi są wody w: ciekach naturalnych oraz źródłach, z których te cieki biorą początek (pkt 1), jeziorach oraz innych naturalnych zbiornikach wodnych o ciągłym albo okresowym naturalnym dopływie lub odpływie wód powierzchniowych (pkt 2), sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących (pkt 3), kanałach (pkt 4).
W myśl postanowień § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 stycznia 2018 r. (Dz.U. z 2018 r., poz. 100) zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministerstwa Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, Minister ten kierował działem: gospodarka wodna. Zgodnie zaś z art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Organem uprawionym do rozpatrzenia środka odwoławczego (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy) od własnej decyzji wydanej na podstawie art. 220 ust. 5 Prawa wodnego z 2017 r., był więc Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej.
Przeciwko prezentowanemu przez Ministra stanowisku, że właściwym organem odwoławczym w tej sprawie powinno być - na zasadzie ogólnej wynikającej z art. 17 § 1 pkt 1 K.p.a. - samorządowe kolegium odwoławcze przemawia fakt, iż samorządowe kolegia odwoławcze orzekały na podstawie przepisów poprzedniej ustawy w bardzo ograniczonym zakresie, tj. rozpoznając odwołania od decyzji organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie wydanych na podstawie art. 29 Prawa wodnego z 2001 r. Nie były one organami wyższego stopnia w sprawach o ustalenie linii brzegu - jak wskazuje Minister - gdyż przepisy szczególne (art. 4 ust. 3 i 4 Prawa wodnego z 2001 r.) wskazywały inne organy. Sprawy te były w Prawie wodnym z 2001 r. sprawami zastrzeżonymi w postępowaniu odwoławczym do kompetencji organów administracji rządowej - Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (jeżeli decyzję wydawał marszałek województwa) oraz dyrektorów regionalnych zarządów gospodarki wodnej (jeśli decyzję wydawał starosta).
W nowej ustawie ustawodawca pozostawił te sprawy również w zakresie kompetencji organów administracji rządowej (terenowych organów administracji morskiej oraz ministra właściwego do spraw gospodarki wodnej). Ponadto celowym jest, aby wszystkie sprawy o ustalenie linii brzegu, również te zakończone decyzjami organów samorządu terytorialnego wydanymi przed dniem 1 stycznia 2018 r. rozpatrywał w postępowaniu odwoławczym ten sam organ, tj. minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, a nie dwa różne organy (minister i samorządowe kolegia odwoławcze), w zależności od daty wydania decyzji.
W konsekwencji należało uznać, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania A. B. i L. B. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2017 r., znak [...], w przedmiocie ustalenia linii brzegu oraz umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia przejścia gruntu pokrytego powierzchniowymi wodami płynącymi w trwały zarząd Marszałka Województwa [...] powinien być Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej. Z uwagi jednakże na okoliczność, że rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 listopada 2020 r. w sprawie przekształcenia Ministerstwa Infrastruktury (Dz. U. z 2020 r., poz. 2014), sprawy dotyczące gospodarki wodnej trafiły do właściwości tego właśnie ministerstwa (§ 1 ust. 2), wskazać należy Ministra Infrastruktury jako organ właściwy w sprawie.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.