Uzasadnienie
Pismem z 8 czerwca 2021 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Starosty Zgorzeleckiego jako organu właściwego w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w procesie odzysku R5 (recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych), polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, na działkach o numerach ewidencyjnych: [...].
W uzasadnieniu Marszałek Województwa Dolnośląskiego wyjaśnił, że z wnioskiem o wydanie zezwolenia wystąpił T.M., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] (dalej: wnioskodawca). Wniosek został złożony do Starosty Zgorzeleckiego, który przekazał sprawę według właściwości Marszałkowi Województwa Dolnośląskiego. Jako podstawę przekazania sprawy Starosta Zgorzelecki powołał art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 779, ze zm. – dalej: ustawa od odpadach).
Marszałek Województwa Dolnośląskiego wyjaśnił, że przetwarzanie odpadów polegać ma na wypełnianiu odpadami terenów niekorzystnie przekształconych. Przedmiotowy teren został zdegradowany działalnością osób trzecich, a ponadto nie funkcjonowało tam wyrobisko górnicze w ramach zakładu górniczego, na którym wykonywane były roboty górnicze. Teren niekorzystnie przekształcony nie stanowi wyrobiska bądź zapadliska, a zatem organem właściwym do wydania zezwolenia jest Starosta Zgorzelecki. Ponadto, dla przedmiotowego terenu nie została wydana koncesja. Teren obecnie nie jest objęty działalnością górniczą i zgodnie z danymi Państwowego Instytutu Geologicznego - Państwowego Instytutu Badawczego nie występują ani nie występowały na tym terenie obszary górnicze ani tereny górnicze, a także nie figuruje w wykazie złóż kopalin.
Marszałek Województwa Dolnośląskiego wskazał, że na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy o odpadach, marszałek województwa jest właściwy w sprawach dotyczących wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych, jednak tylko w przypadku, jeżeli tego rodzaju działalność jest prowadzona na terenie stanowiącym wyrobisko lub zapadlisko. Pod pojęciem "wyrobiska", użytym w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy o odpadach, należy rozumieć przestrzeń w nieruchomości gruntowej lub górotworze powstałą w wyniku robót górniczych. Natomiast "zapadliskiem" jest zagłębienie terenu powstałe na skutek zapadnięcia się warstw skalnych w głąb ziemi, co stanowi samoistny proces.
W ocenie Marszałka Województwa Dolnośląskiego, przedmiotowy teren nie stanowi terenu niekorzystnie przekształconego w postaci wyrobiska, czyli pustej przestrzeni powstałej w wyniku robót górniczych, jak i zapadliska, czyli zagłębienia terenu powstałego wskutek zapadnięcia się warstw skalnych w głąb ziemi. Znajdujące się na tym terenie zagłębienie jest wynikiem celowego działania człowieka polegającego na wydrążeniu powierzchni ziemi. Nie powstało jednak w wyniku robót górniczych, stąd nie może zostać uznane za wyrobisko.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Zgorzelecki wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Dolnośląskiego jako organu właściwego w sprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Przepis art. 41 ustawy o odpadach reguluje zakres przedmiotowy zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz organy właściwe do ich wydania. Z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) tej ustawy wynika, że marszałek województwa właściwy jest "dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg".
W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, Marszałek Województwa Dolnośląskiego w sposób nieuzasadniony ogranicza zakres stosowania cytowanego przepisu przez przyjęcie zawężającej definicji "terenów niekorzystnie przekształconych". Nieuzasadnione jest w tym przypadku sięganie do definicji przyjętej w ustawie z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2021 r., poz. 1420 ze zm.). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 17 tej ustawy definiuje "wyrobisko górnicze" a nie "wyrobisko". Należy przyjąć, że nie są to pojęcia tożsame, ponieważ "wyrobisko górnicze" jest pojęciem węższym, zdefiniowanym na potrzeby prawa geologicznego i górniczego.
Natomiast art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy o odpadach dotyczy szerzej rozumianego wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych, na których zapadliska lub wyrobiska mają zostać wypełnione odpadami innymi niż niebezpieczne. Oznacza to, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w których przede wszystkim na skutek działalności człowieka, ale również czynników naturalnych doszło do niekorzystnego przekształcenia terenu przez jego obniżenie, tylko w takim bowiem wypadku możliwe jest jego wypełnienie. Miejsca tak przekształcone będą zatem określone jako wyrobiska lub zapadliska, zależnie od tego, jaka była przyczyna niekorzystnego przekształcenia. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie również w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r., poz. 796). W pkt 1 załącznika mowa jest bowiem o wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk).
Ponadto w tym przypadku brak jest wyraźnego odwołania do pojęcia "wyrobiska górniczego", a jednocześnie normodawca posłużył się katalogiem otwartym terenów niekorzystnie przekształconych posługując się kwantyfikatorem "takich jak". Dlatego też wykładnia pojęcia terenów niekorzystnie przekształconych proponowana przez Marszałka Województwa Dolnośląskiego prowadziłaby do nieuzasadnionego wyłączenia możliwości zagospodarowania terenów, które nie mieszczą się w wąskiej definicji zapadliska i wyrobiska, do której odwołuje się ten organ.
Powyższe oznacza, że planowane przedsięwzięcie mieści się w zamkniętym katalogu przedsięwzięć, o których stanowi art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach. Z tej przyczyny organem właściwym rzeczowo i miejscowo w sprawie jest Marszałek Województwa Dolnośląskiego, co wynika z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) tej ustawy.
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa Dolnośląskiego jako organ właściwy w sprawie.