Uzasadnienie
Wnioskiem z 20 lipca 2021 r. Marszałkiem Województwa [...] zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Powiatu [...] poprzez wskazanie Starosty Powiatu [...] jako organu właściwego do rozpoznania wniosku [...]Sp. z o.o. [...] o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie R5 przy ul. [...].
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że Starosta Powiatu [...]zawiadomieniem z 25 listopada 2020 r., w trybie art. 65 k.p.a., przekazał Marszałkowi Województwa [...] wniosek [...] Sp. z o.o. [...] o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie R5 na działkach o Nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu przekazania Starosta podniósł, że [...] Sp. z o.o. będzie wypełniać pustki po wydobyciu z byłych stawów osadowych Huty [...] odpadu o kodzie 10 80 02 (pyły z produkcji żelazokrzemu) do zaprojektowanych rzędnych terenu. Roczna moc przerobowa szacowana jest na 97 000 Mg.
Wedle Starosty, wskazane we wniosku o zezwolenie informacje kwalifikują opisany proces odzysku jako proces, o którym mowa w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach. To zaś powoduje, że organem właściwym do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami w tym przypadku jest Marszałek Województwa [...].
W ocenie Marszałka Województwa [...] kwalifikowanie przez Starostę [...] zamierzonego przez [...] Sp. z o.o. przedsięwzięcia do przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach wyłącznie w oparciu o ilość odpadów przewidzianych do wykorzystania jest działaniem sprzecznym z tym przepisem. Badając z urzędu swą właściwość (art. 19 k.p.a.) Marszałek poczynił ustalenia faktyczne, a mianowicie wezwał [...] Sp. z o.o. do złożenia dodatkowych wyjaśnień i do przedłożenia dokumentów geologiczno-górniczych wskazujących, że teren objęty ww. działkami geodezyjnymi stanowi teren niekorzystnie przekształcony, zgodnie lp. 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 roku w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015r., poz. 796). W toku tych czynności, a także po przeprowadzeniu oględzin terenu ustalono, że stanowi on obszar infrastruktury dawnych stawów osadowych Huty [...] wraz z obwałowaniami, które wypełnione zostały historycznie odpadami w postaci pyłów krzemionkowych z gazów odlotowych pochodzących z produkcji żelazokrzemu.
Na terenie tym nie ma eksploatacji odkrywkowej oraz nie stwierdzono zapadlisk (regularnych lub nieregularnych lejów, progów, spękań), a stosunki wodne są ustabilizowane i nie ulegają zmianie. Wykluczono tym samym, aby teren objęty działkami o numerach geodezyjnych jak wyżej stanowił teren niekorzystnie przekształcony w postaci zapadliska, nieeksploatowanej części wyrobiska lub wyeksploatowanej części tego wyrobiska.
Art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach stanowi, że marszałek województwa jest organem właściwym dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg. W art. 43 ust. 3 ustawy o odpadach właściwość starosty wyznaczono więc w sposób negatywny i zarazem ustanawiający ją jako zasadę, z którym wiąże się domniemanie kompetencji, co nakazuje traktować właściwość marszałka województwa jako wyjątek, a przez to wykładać w sposób ścieśniający przepisy będące jej podstawą (tak G. Radecki, Właściwość rzeczowa w sprawach zezwoleń dotyczących zbierania oraz przetwarzania odpadów, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2016, nr 3, s. 52).
Przepis ten (art. 43 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach) będący w istocie normą kompetencyjną, wskazuje na marszałka województwa nie tylko wobec planowanej ilości umieszczanych odpadów (10Mg na dobę lub co najmniej 25 000 Mg pojemności wyrobiska/zapadliska). Istotnym jest też miejsce, w którym odpady te będą przetwarzane - a to tereny niekorzystnie przekształcone. O właściwości marszałka województwa z punktu widzenia przytoczonego przepisu decydują zatem m.in. cechy miejsca, w którym odpady mają być umieszczane, tj. jego kwalifikacja jako wyrobiska lub zapadliska (zob. G. Radecki, Właściwość.,., s. 60-61). Podobnie też wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 listopada 2019 r., II OSK 2769/18, wskazując, że art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy nie reguluje wszak tego, w jakich miejscach można prowadzić procesy odzysku poza instalacjami, lecz odnosi się jedynie do kwestii właściwości organów.
Skoro zatem w omawianej sprawie projektowane przedsięwzięcie, dla którego [...] Sp. z o.o. ubiega się o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami, nie będzie polegało na wypełnianiu terenu niekorzystnie przekształconego, to nie można upatrywać właściwości marszałka województwa, jako organu właściwego do udzielenia tego zezwolenia.
W odpowiedzi na wniosek Starosta [...] podniósł, że Spółka [...] będzie "wypełniała pustki po wydobyciu z byłych stawów osadowych Huty [...] odpadu o kodzie 10 80 02 - pyły z produkcji żelazokrzemu, do zaprojektowanych rzędnych terenu". Roczna moc przerobowa szacowana jest na 97 000Mg. Na podstawie obowiązujących przepisów w omawianym przypadku mamy do czynienia z procesem odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg, dla którego zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje marszałek województwa.
W myśl art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, organami właściwymi do wydawania zezwoleń na przetwarzanie odpadów są odpowiednio:
- - marszałek województwa (art. 41 ust. 3 pkt 1):
- a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
- b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg,
- c) dla instalacji komunalnych;
- d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg
- - starosta - w pozostałych przypadkach (art. 41 ust. 3 pkt 2), oraz
- - regionalny dyrektor ochrony środowiska do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenach zamkniętych (art. 41 ust. 4).
Po zapoznaniu się z wnioskiem Starosta [...] uznał, że jest niewłaściwy w sprawie i zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. przekazał go Marszałkowi Województwa [...]. Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, organem właściwym do wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie R5 na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] przy ul. [...] jest w omawianym przypadku Marszałek Województwa [...].
Bezzasadnie przy tym Marszałek Województwa [...] już na tym etapie przesądza o sprzeczności z prawem zamierzonego przedsięwzięcia, podczas gdy w ocenie Starosty powinien skoncentrować się na wyartykułowanym w treści wniosku żądaniu, które dotyczy terenów niekorzystnie przekształconych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Przepis art. 41 ustawy o odpadach reguluje zakres przedmiotowy zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz organy właściwe do ich wydania. Z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) tej ustawy wynika, że marszałek województwa właściwy jest "dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg".
W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, Marszałek Województwa [...] ogranicza zakres stosowania cytowanego przepisu przez przyjęcie zawężającej definicji "terenów niekorzystnie przekształconych", przy czym czyni to w oparciu o ustalenia faktyczne dokonane jeszcze przed rozstrzygnięciem sporu o właściwość. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 17 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2021 r., poz. 1420 ze zm.) definiuje "wyrobisko górnicze", a nie "wyrobisko". Należy przyjąć, że nie są to pojęcia tożsame, ponieważ "wyrobisko górnicze" jest pojęciem węższym, zdefiniowanym na potrzeby prawa geologicznego i górniczego.
Natomiast art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy o odpadach dotyczy szerzej rozumianego wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych, na których zapadliska lub wyrobiska mają zostać wypełnione odpadami innymi niż niebezpieczne. Oznacza to, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w których przede wszystkim na skutek działalności człowieka, ale również czynników naturalnych doszło do niekorzystnego przekształcenia terenu przez jego obniżenie, tylko w takim bowiem wypadku możliwe jest jego wypełnienie. Miejsca tak przekształcone będą zatem określone jako wyrobiska lub zapadliska, zależnie od tego, jaka była przyczyna niekorzystnego przekształcenia. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie również w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r., poz. 796). W pkt 1 załącznika mowa jest bowiem o wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk).
Jednocześnie normodawca posłużył się katalogiem otwartym terenów niekorzystnie przekształconych posługując się kwantyfikatorem "takich jak" (zob. postanowienie NSA z 5.10.2021 r. III OW 79/21). Dlatego też wykładnia pojęcia terenów niekorzystnie przekształconych proponowana przez Marszałka Województwa [...] prowadziłaby do nieuzasadnionego wyłączenia możliwości zagospodarowania terenów, które nie mieszczą się w wąskiej definicji zapadliska i wyrobiska.
Powyższe oznacza, że planowane przedsięwzięcie mieści się w zamkniętym katalogu przedsięwzięć, o których stanowi art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach. Z tej przyczyny organem właściwym rzeczowo i miejscowo w sprawie jest Marszałek Województwa [...], co wynika z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) tej ustawy.
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa [...] jako organ właściwy w sprawie.