Uzasadnienie
Pismem z 27 września 2022 r. Starosta S. (dalej: "Starosta") zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem, a Marszałkiem Województwa [...] (dalej: "Marszałek Województwa") poprzez wskazanie Marszałka Województwa jako organu właściwego do wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
W uzasadnieniu wniosku Starosta podał, że [...] lipca 2022 r. do Starostwa Powiatowego w S. wpłynęło zawiadomienie Marszałka Województwa, znak: [...] o przekazaniu według właściwości wniosku K. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej: "Inwestor"), o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów na nieruchomości zlokalizowanej w M., gm. S., woj. [...]. Starosta zawiadomieniem z [...] sierpnia 2022 r. znak: [...] przekazał wniosek, zgodnie z treścią art. 65 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm. – dalej: "k.p.a."), do Marszałka Województwa. Marszałek Województwa wraz z pismem z [...] września 2022 r. odesłał wniosek wraz z dokumentacją Staroście.
Starosta podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zawiadomieniu z [...] sierpnia 2022 r., że planowana działalność polegająca na wytwarzaniu w ramach przetwarzania wstępnego (obróbki wstępnej) odpadów w postaci ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych na terenie utwardzonego placu o powierzchni 4.000 m2, stanowiącego część działki ew. nr [...], położonej na terenie oczyszczalni ścieków Zakładu W. Sp. z o.o. w M., gm. S., woj. [...], jest powiązana technologicznie z funkcjonującą na tym terenie oczyszczalnią ścieków, co wynika z wniosku i pisma stanowiącego uzupełnienie wniosku Inwestora. W ocenie Starosty fakt, że odcieki z instalacji Inwestora będą odprowadzane do kanalizacji wewnętrznej oczyszczalni i oczyszczane w oczyszczalni ścieków Zakładu W. Sp. z o.o. daje wystarczające podstawy do stwierdzenia powiazania technologicznego pomiędzy instalacjami. Właściwym organem w sprawie jest więc Marszałek Województwa zgodnie z zapisem art. 378 ust. 2a pkt 1 i 2b ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 z późn. zm. – dalej: "p.o.ś.").
Odnosząc się do stanowiska Marszałka Województwa wyrażonego w pismach z [...] lipca 2022 r. i [...] września 2022 r. Starosta stwierdził, że o powiązaniu technologicznym nie decyduje tylko i wyłącznie powstanie produktu finalnego. Natomiast cytowane przez Marszałka Województwa zapisy decyzji Wójta Gminy S. z [...] marca 2022 r. znak: [...] nie dotyczą wprost zagadnienia powiązania technologicznego i wspólnego oddziaływania przedsięwzięć.
W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa wniósł o wskazanie Starosty, jako właściwego w sprawie.
W ocenie Marszałka Województwa instalacja Inwestora nie jest powiązana technologicznie z instalacją Zakładu W. Sp. z o.o. (oczyszczalnią ścieków), a zatem nie należy do instalacji, która kwalifikowana jest jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia [...] października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Okoliczność ta przesądza o braku właściwości Marszałka Województwa, zgodnie z art. 378 ust. 2a p.o.ś. w zw. z art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 699 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.o.o."). Powiązaniem technologicznym jest bowiem taki związek, który powoduje, że przedsięwzięcia wspólnie tworzą zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Odcieki przepuszczane przez system kanalizacji i w ten sposób oczyszczane, nie są właściwym produktem, dla którego powstała instalacja Inwestora (utwardzone, betonowe podłoże) służąca do wytwarzania ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych.
Marszałek Województwa stoi na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie mamy dwa różne podmioty (zakłady) ukierunkowane na różne cele gospodarcze. Planowana działalność przez Inwestora, jak i prowadzona już działalność przez Zakład W. Sp. z o.o., dają się wyodrębnić w określoną całość i mogą być realizowane niezależnie od siebie, co potwierdza, że nie są ze sobą powiązane technologicznie. Marszałek Województwa podkreślił, że funkcjonowanie obok siebie dwóch odrębnych instalacji mogących funkcjonować niezależnie od siebie, nie może być wystarczającą podstawą do uznania, że pomiędzy nimi zachodzi powiązanie technologiczne.
Marszałek Województwa zwrócił również uwagę, że zgodnie z informacją zawartą w decyzji z [...] marca 2022 r., znak: [...], Wójt Gminy S. wystąpił do Zakładu W. Sp. z o.o. z prośbą o udzielenie informacji, czy powstające osady ściekowe w ramach funkcjonowania oczyszczalni ścieków są zagospodarowywane przez Zakład we własnym zakresie, czy jest planowane przekazywanie osadów ściekowych w całości lub w części do zagospodarowania przez Inwestora. Zakład W. Sp. z o.o. poinformował Wójta, że w 2021 r. ustabilizowane komunalne osady ściekowe powstające w procesie oczyszczania ścieków komunalnych w komunalnej oczyszczalni ścieków dla miasta S. w M. były w całości zagospodarowywane we własnym zakresie i Spółka nie planuje przekazywania ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych w całości lub w części do zagospodarowania przez Inwestora. Ponadto w decyzji Wójta Gminy z [...] marca 2022 r., podano, że "planowaną działalność należy traktować odrębnie, bez możliwości łączenia jej z prowadzoną działalnością Zakładu W., bez możliwości korzystania z uzyskanych przez "WOD-KAN" pozwoleń i decyzji".
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w art. 4.
Przepis art. 4 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4, oraz do rozpoznawania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory, o których mowa w art. 4, Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
W sprawie nie ma sporu, że wniosek inicjujący postępowanie dotyczył udzielenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów. Zgodnie z postanowieniami art. 45 ust. 7 u.o.o. pozwolenie na wytwarzanie odpadów, wydaje organ właściwy do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów.
Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a u.o.o. marszałek województwa jest organem właściwym w sprawach wydawania zezwoleń "dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko" (Naczelny Sąd Administracyjny pomija właściwość marszałka województwa określoną w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b-d, albowiem pozostaje ona poza granicami niniejszej sprawy). Starosta natomiast jest właściwy w "pozostałych sprawach".
Ponadto, zgodnie z postanowieniami art. 378 ust. 2a
- pkt 1 p.o.ś. marszałek województwa jest właściwy w sprawach "przedsięwzięć i zdarzeń na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko".
- pkt 2 marszałek województwa jest właściwy dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, realizowanego na terenach innych niż Zakład.
Z kolei zgodnie z art. 378a ust. 2b p.o.ś. "przy ustalaniu właściwości organów ochrony środowiska instalacje powiązane technologicznie, eksploatowane przez różne podmioty, kwalifikuje się jako jedną instalację."
W sprawie nie ma sporu, że planowana przez wnioskodawcę działalność ma polegać na wytwarzaniu w ramach przetwarzania wstępnego (obróbki wstępnej) odpadów w postaci ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych na terenie utwardzonego placu o powierzchni 4.000 m2, stanowiącego część działki ew. nr [...], położonej na terenie oczyszczalni ścieków Zakładu W. Sp. z o.o. Strony również zgodnie twierdzą, że prowadzona przez Zakład W. sp. z o.o. instalacja – oczyszczalnia ścieków, jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
Wnioskujący K. Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie posiada tytuł prawny do działki [...] – umowę dzierżawy z [...] kwietnia 2021 roku. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie należy wykluczyć możliwość zastosowania art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś., albowiem wnioskowane przedsięwzięcie nie jest położone na terenie Zakładu, gdzie eksploatowana jest instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z art. 3 pkt 48 p.o.ś. poprzez Zakład należy rozumieć "jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami". W realiach niniejszej sprawy K. Sp. z o. o. posiada swój tytuł prawny – umowę dzierżawy - do terenu, na którym ma być prowadzona wnioskowana działalność. Nie posiada jednocześnie tytułu prawnego do terenu, na którym zlokalizowana jest oczyszczalnia ścieków Zakładu W. sp. z o.o. Tym samym planowane przedsięwzięcie nie jest położone na terenie Zakładu, gdzie prowadzona jest oczyszczalnia – instalacja – kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma również podstaw, aby przyjąć, że właściwość marszałka województwa wynika z art. 378 ust. 2a pkt 2 i ust. 2b p.o.ś. Pozytywna weryfikacja właściwości marszałka na podstawie tych przepisów wymagałaby ustalenia, że planowanie przez wnioskodawcę przedsięwzięcie jest powiązane technologicznie z przedsięwzięciem – oczyszczalnią ścieków – prowadzoną przez Zakład W. sp. z o.o. (art. 378 ust. 2a pkt 2 p.o.ś.), albo też, że planowana instalacja, jest powiązana technologicznie z instalacją – oczyszczalnią ścieków, prowadzoną przez Zakładu W. sp. z o.o. (art. 378 ust. 2b p.o.ś.) W obu układach normatywnych ustawodawca wymaga pozytywnego ustalenia powiązania technologicznego odpowiednio pomiędzy przedsięwzięciami, albo instalacjami.
Pojęcie "przedsięwzięcia" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2022 r. poz. 1029 ze zm.: dalej w skrócie "ustawa środowiskowa"), jako "zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty".
Brak jest ustawowej definicji powiązania technologicznego. Należy zatem przyjąć, że powiązaniem technologicznym jest taki związek pomiędzy przedsięwzięciami, który powoduje, że wspólnie tworzą zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy. Przedsięwzięcia mieszczą się w ramach tak sformułowanej definicji, jeżeli stanowią spójną całość oraz są przeznaczone do realizacji jednego celu – zob. wyroki NSA z 23 marca 2021 r., sygn. III OSK 222/21 oraz z 11 maja 2022 r., sygn. II OSK 1736/19. W niniejszej sprawie takie skonfigurowanie nie zachodzi.
Oczyszczalnia ścieków prowadzona przez Zakład W. sp. z o.o. ma charakter autonomiczny, jej działanie w żaden sposób nie jest uzależnione funkcjonalnie lub technologicznie od planowanego wnioskiem przedsięwzięcia. Wnioskująca K. Sp. z o. o. zmierza do uzyskania pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z prowadzoną działalnością polegającą na zagospodarowaniu ustabilizowanych odpadów komunalnych ścieków osadowych. Do osiągnięcia zasadniczego celu działalności prowadzonej przez K. Sp. z o.o., tj. wytworzenia odpadów w postaci ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych w ramach przetwarzania wstępnego powiązanie technologiczne z oczyszczalnią ścieków prowadzoną przez Zakład W. sp. z o.o. nie jest konieczne. Powiązanie to występuje wyłącznie w zakresie odbioru odcieków powstałych w trakcie wytwarzania odpadów. W takim skonfigurowaniu nie można przyjąć, że oba przedsięwzięcia mają wspólny cel i zachodzi między nimi takie powiązanie, że nie mogą funkcjonować samodzielnie. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw, aby przyjąć, że organem właściwym do rozpoznania wniosku K. Sp. z o. o. z siedzibą w W. jest Marszałek Województwa [...].
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.