Uzasadnienie
Pismem z 3 października 2022 r. Starosta B. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Marszałka Województwa Śląskiego jako organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie odzysku [...] poprzez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego, zlokalizowanego na ternie T. S.A. – Oddział [...] w B. oraz zasądzenie od Województwa Śląskiego na rzecz Powiatu B. zwrotu kosztów postępowania według norm.
W uzasadnieniu wniosku podano, że Marszałek Województwa Śląskiego, w trybie art. 65 k.p.a., przekazał Staroście B. wniosek T. S.A. z siedzibą w J. o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami w procesie odzysku [...] poprzez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego, zlokalizowanego na terenie T. S.A. – Oddział [...] w B. Podano, że odzyskiwane odpady powstawać będą w wyniku wyburzenia zbędnych obiektów kubaturowych i zostaną wykorzystane do wypełnienia terenu po wyburzonej infrastrukturze, w tym [...]. Wypełnienie terenu poprzedzone będzie przetwarzaniem odpadów przy zastosowaniu mobilnych urządzeń tj. kruszarki szczękowej lub udarowej, przesiewaczy i separatorów, koparki przedsiębiernej lub ładowarki kołowej do produkcji frakcji kruszywa. Do przetwarzania będą stosowane odpady o kodzie 170101 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów w ilości 30 000 Mg/rok oraz odpady o kodzie 170102 - gruz ceglany w ilości 17 000 Mg/rok. Łącznie w ciągu roku do przetwarzania wykorzystywanych będzie 47 000 Mg odpadów, co w przeliczeniu na dobę wynosi 128 Mg. Wnioskodawca podał, że zespół wskazanych urządzeń w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021, poz. 1973 ze zm.) jest instalacją, a zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019, poz. 1839, ze zm.) instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach odpadów innych niż wymienione w pkt 41 i 46, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 t na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 t, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego kwalifikuje się do rodzaju przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazano, że Marszałek Województwa, odwołując się do definicji wyrobiska górniczego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 17 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, w nieuzasadniony sposób ogranicza zakres stosowania przepisu art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach przez przyjęcie zawężającej definicji terenów niekorzystnie przekształconych. Powołany przepis art. 6 ust. 1 pkt 17 ustawy Prawo geologiczne i górnicze definiuje "wyrobisko górnicze", a nie "wyrobisko". Natomiast art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy o odpadach dotyczy szerzej rozumianego wypełnienia terenów niekorzystnie przekształconych, na których zapadliska lub wyrobiska mają zostać wypełnione odpadami innymi niż niebezpieczne. Miejsca tak przekształcone będą zatem określone jako wyrobiska lub zapadliska, zależnie od tego, jaka była przyczyna niekorzystnego przekształcenia. Oznacza to, że planowane przedsięwzięcie mieści się w zamkniętym katalogu przedsięwzięć, o których stanowi art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach. W związku z tym wnioskodawca stwierdził, że jest organem niewłaściwym w sprawie.
W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Śląskiego wniósł o jego odrzucenie jako wniesionego przez pełnomocnika Zarządu Powiatu a nie Starosty, względnie jego oddalenie. Podał, że teren objęty wnioskiem stanowi teren przemysłowy, zagospodarowany i wyrównany. Wypełnieniu będą podlegały zagłębienia terenu powstałe po [...] oraz fundamentach innych budynków przemysłowych, a planowane prace mają być związane z niwelacją terenu. Zatem teren objęty wnioskiem nie jest terenem, którego cechy geomorfologiczne wskazują na występowanie zapadlisk (w postaci regularnych lub nieregularnych lejów, progów, spękań) oraz odkrywkowych wyrobisk lub wyeksploatowanych części wyrobisk. Skoro zatem przedmiotem wniosku jest teren inny niż wyrobisko lub zapadlisko, to zdaniem Marszałka Województwa Śląskiego organem właściwym do udzielenia decyzji w zakresie gospodarowania odpadami, zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 2 u.o.o., jest Starosta B. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Na wstępie należy wyjaśnić, że niezasadny jest wniosek o odrzucenie wniosku z powodu braku właściwego umocowania pełnomocnika, gdyż wnioskodawca nadesłał pełnomocnictwo udzielone mu przez Starostę B., w którym dodatkowo zostało zawarte oświadczenie mocodawcy o zatwierdzeniu wszystkich czynności pełnomocnika podjętych w sprawie od 22 września 2022 r.
Odnosząc się do meritum sprawy podnieść należy, art. 41 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r. poz. 699 ze zm. (dalej jako: u.o.o.) reguluje zakres przedmiotowy zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz organy właściwe do ich wydania. Z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) u.o.o. wynika, że marszałek województwa właściwy jest dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg.
W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego Marszałek Województwa niezasadnie ogranicza zakres stosowania cytowanego przepisu przez przyjęcie zawężającej definicji "terenów niekorzystnie przekształconych". Brak jest podstaw do odwoływania się do definicji przyjętej w ustawie z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2022 r., poz. 1072 ze zm., dalej jako: P.g.i.g.), gdyż przepis art. 6 ust. 1 pkt 17 P.g.i.g. definiuje "wyrobisko górnicze" a nie "wyrobisko". Pojęcia te nie są tożsame. "Wyrobisko górnicze" jest pojęciem węższym, zdefiniowanym na potrzeby P.g.i.g. Natomiast art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) u.o.o. dotyczy szerzej rozumianego wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych, na których zapadliska lub wyrobiska mają zostać wypełnione odpadami innymi niż niebezpieczne. Oznacza to, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w których nie tylko na skutek czynników naturalnych, ale przede wszystkim na skutek działalności człowieka, doszło do niekorzystnego przekształcenia terenu przez jego obniżenie, gdyż tylko w takim wypadku możliwe jest jego wypełnienie. Miejsca tak przekształcone będą zatem określone jako wyrobiska lub zapadliska, zależnie od tego, jaka była przyczyna niekorzystnego przekształcenia. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie również w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r., poz. 796). W pkt 1 załącznika mowa jest bowiem o wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk). Ponadto w tym przypadku brak jest wyraźnego odwołania do pojęcia "wyrobiska górniczego", a jednocześnie normodawca posłużył się katalogiem otwartym terenów niekorzystnie przekształconych posługując się kwantyfikatorem "takich jak". Dlatego też wykładnia pojęcia terenów niekorzystnie przekształconych proponowana przez Marszałka Województwa prowadziłaby do nieuzasadnionego wyłączenia możliwości zagospodarowania terenów, które nie mieszczą się w wąskiej definicji zapadliska i wyrobiska, do której odwołuje się ten organ.
Powyższe oznacza, że planowane przedsięwzięcie mieści się w zamkniętym katalogu przedsięwzięć, o których stanowi art. 41 ust. 3 pkt 1 u.o.o. Z tej przyczyny organem właściwym rzeczowo i miejscowo w sprawie jest Marszałek Województwa Śląskiego, co wynika z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) u.o.o.
Z tych względów, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa Śląskiego jako organ właściwy w sprawie.
Wniosek Starosty o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych nie podlega rozpoznaniu. Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku odpowiednio przepisy p.p.s.a. (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takimi przepisami szczególnymi są: art. 200-201 oraz art. 203-204 p.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy wniosku o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie obejmującej rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość (por. postanowienia NSA z 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OW 197/21, z 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt II OW 30/07, z 18 maja 2023 r. sygn. akt III OW 57/23).