Uzasadnienie
W piśmie z 29 września 2023 r. Starosta B. (dalej: "Starosta") złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa S. (dalej: "Marszałek") przez wskazanie Marszałka jako organu właściwego do rozpoznania wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami polegającym na wypełnieniu terenu zlokalizowanego w S.na działce o nr ew. [....]
W uzasadnieniu wniosku Starosta wskazał, że pismem z 28.07.2022 r. Marszałek, działając na podstawie art. 65 k.p.a., przekazał do załatwienia Staroście wniosek z 06.07.2020 r. S. z siedzibą w S. (dalej: "Spółka") w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami poprzez wypełnienie terenu.
Z treści pisma przekazującego wynika, że przeprowadzone przez Marszałka oględziny terenu wskazały, że przedmiotem wniosku jest teren inny niż wyrobisko lub zapadlisko, a zatem organem właściwym do udzielenia decyzji w zakresie gospodarowania odpadami jest Starosta.
W ocenie Starosty, Marszałek w sposób nieuzasadniony ogranicza zakres stosowania przepisu art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (aktualny t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 699 ze zm.) przez przyjęcie zawężającej definicji terenów niekorzystnie przekształconych. Przepis ten odnosi się do sytuacji, w których przede wszystkim na skutek działalności człowieka, ale również czynników naturalnych doszło do niekorzystnego przekształcenia terenu przez jego obniżenie, tylko w takim bowiem wypadku możliwe jest jego wypełnienie. Miejsca tak przekształcone będą zatem określone jako wyrobiska lub zapadliska, zależnie od tego, jaka była przyczyna niekorzystnego przekształcenia.
W tym stanie rzeczy, Starosta wniósł o wskazanie Marszałka jako organu właściwego do rozpoznania wniosku z 6 lipca 2020 r.
W odpowiedzi na wniosek Marszałek wniósł o wskazanie Starosty jako organu właściwego w sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że na podstawie dokonanych czynności i udzielonych przez stronę informacji ustalono, że teren objęty ww. wnioskiem stanowi teren obniżony ok. 2-2,5 m w odniesieniu do części zniwelowanej kilkadziesiąt lat temu. Przedmiotowy teren w chwili obecnej, w stosunku do otaczających go terenów sąsiadujących, stanowi rozległą nieckę obniżenia, będącą przykładem deformacji ciągłej. Zdaniem Marszałka, nie jest to teren, który ma cechy geomorfologiczne wskazujące na występowanie na jego powierzchni zapadlisk (w postaci regularnych lub nieregularnych lejów, progów, spękań) oraz odkrywkowych wyrobisk lub wyeksploatowanych części wyrobisk. Podkreślone przez Marszałka zostało, że wyrobisko odkrywkowe stanowi formę wyrobiska górniczego, w związku z powyższym przyjęło się posiłkować przy orzekaniu w sprawach dotyczących terenów niekorzystnie przekształconych definicją wyrobiska górniczego, stanowiącą, iż zgodnie z art. 6 ust 1 pkt 17 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 roku Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2021 r., poz. 1420 ze zm.), przez wyrobisko rozumie się przestrzeń w nieruchomości gruntowej lub w górotworze powstałą w wyniku robót górniczych.
Przez zapadlisko rozumie się zaś jako formę deformacji nieciągłej, powstałą w związku z występowaniem pustek w górotworze, Deformację nieciągłe charakteryzują się przerwaniem warstw górotworu zwięzłego i przemieszczeniem się do utworzonej w nim pustej przestrzeni elementów górotworu luźnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Przepis art. 41 ustawy o odpadach reguluje zakres przedmiotowy zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz organy właściwe do ich wydania. Z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) tej ustawy wynika, że marszałek województwa właściwy jest "dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg".
W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, Marszałek w sposób nieuzasadniony ogranicza zakres stosowania cytowanego przepisu przez przyjęcie zawężającej definicji "terenów niekorzystnie przekształconych". Nieuzasadnione jest w tym przypadku sięganie do definicji przyjętej w ustawie z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. Przepis art. 6 ust. 1 pkt 17 tej ustawy definiuje "wyrobisko górnicze" a nie "wyrobisko". Należy przyjąć, że nie są to pojęcia tożsame, ponieważ "wyrobisko górnicze" jest pojęciem węższym, zdefiniowanym na potrzeby prawa geologicznego i górniczego.
Natomiast art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy o odpadach dotyczy szerzej rozumianego wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych, na których zapadliska lub wyrobiska mają zostać wypełnione odpadami innymi niż niebezpieczne. Oznacza to, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w których przede wszystkim na skutek działalności człowieka, ale również czynników naturalnych doszło do niekorzystnego przekształcenia terenu przez jego obniżenie, tylko w takim bowiem wypadku możliwe jest jego wypełnienie. Miejsca tak przekształcone będą zatem określone jako wyrobiska lub zapadliska, zależnie od tego, jaka była przyczyna niekorzystnego przekształcenia.
Stanowisko takie znajduje potwierdzenie również w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r., poz. 796). W pkt 1 załącznika mowa jest bowiem o wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk). Ponadto w tym przypadku brak jest wyraźnego odwołania do pojęcia "wyrobiska górniczego", a jednocześnie prawodawca posłużył się katalogiem otwartym terenów niekorzystnie przekształconych posługując się kwantyfikatorem "takich jak". Dlatego też wykładnia pojęcia terenów niekorzystnie przekształconych proponowana przez Marszałka prowadziłaby do nieuzasadnionego wyłączenia możliwości zagospodarowania terenów, które nie mieszczą się w wąskiej definicji zapadliska i wyrobiska, do której odwołuje się ten organ.
Powyższe oznacza, że planowane przedsięwzięcie mieści się w zamkniętym katalogu przedsięwzięć, o których stanowi art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach. Z tej przyczyny organem właściwym rzeczowo i miejscowo w sprawie jest Marszałek, co wynika z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) tej ustawy.
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa S. jako organ właściwy w sprawie.