Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 6 października 2021 r. Starosta [...] wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość przez wskazanie Marszałka Województwa [...] jako organu właściwego do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego [...] Sp. z o.o. (dalej: spółka) decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2017 r.
We wniosku wskazano, że decyzją z [...] lipca 2017 r. Starosta [...] udzielił spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie zakładu zlokalizowanego w gminie [...], przy ul. [...]. W tym samym miejscu i czasie spółka prowadziła również zbieranie odpadów w oparciu o zezwolenie na zbieranie odpadów udzielone decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2017 r.
Następnie, 5 marca 2020 r. spółka złożyła do Marszałka Województwa [...] wniosek o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2017 r.
Pismem z 13 maja 2021 r. Marszałek Województwa [...] poinformował Starostę [...] o pozostawieniu wniosku spółki o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów udzielonego decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. bez rozpoznania w związku z niewniesieniem w wyznaczonym terminie jego uzupełnienia. W wystąpieniu tym Marszałek Województwa [...] zwrócił się do tutejszego organu "o podjęcie dalszych kroków prawnych w sprawie". Następnie, Marszałek Województwa [...] wyjaśnił, że uznał swoją właściwość w przedmiotowej sprawie jedynie warunkowo. Po pozostawieniu wniosku o zmianę zezwolenia na przetwarzanie odpadów bez rozpoznania, Marszałek uznał, że jego właściwość w tej sprawie ustała.
W ocenie Starosty [...], organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest Marszałek Województwa z uwagi na ilość zmagazynowanych odpadów, która przekracza 3000 ton, co wynika z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 779 ze zm., dalej: ustawa o odpadach), dodanego przez art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592 ze zm.). Dodatkowo, Starosta wskazał, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma również art.41 ust. 6 ustawy o odpadach z uwagi na to, że w tym samym miejscu i czasie, na terenie zakładu zlokalizowanego pod adresem wskazanym powyżej prowadzone było przez spółkę przetwarzanie odpadów oraz ich zbieranie, które to z kolei było przedsięwzięciem wymienionym w art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. W opinii Starosty, Marszałek Województwa [...] powinien wydać decyzję stwierdzającą wygaśnięcie decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2017 r. na podstawie art. 47 ust. 8 w zw. z art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach.
W odpowiedzi na wniosek Starosty, Marszałek Województwa wniósł o wskazanie Starosty [...], jako organu właściwego do wydania na podstawie art. 47 ust. 8 w zw. z art. 47 ust. 3 i 5 ustawy o odpadach decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2017 r. Wskazał, że w sprawie nie zaszły przesłanki umożliwiające zajęcie się przez Marszałka Województwa [...] sprawami w zakresie zezwoleń na zbieranie odpadów. W miejscu określonym powyżej nie była prowadzona żadna działalność spośród wskazanych w art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d ustawy o odpadach, a więc nie doszło do zaistnienia w obrocie prawnym "zakładu" opisanego ww. przepisie. Brak jest zatem podstaw do zastosowania art. 41 ust. 6 w związku z art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.).
Podstawą ustalenia właściwości rzeczowej organów administracji publicznej, należących do systemu organów wyposażonych w kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania administracyjnego, są przepisy ustaw materialnoprawnych (por. B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, Prawo procesowe administracyjne, System Prawa Administracyjnego – t. 9, R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), Warszawa 2010, s. 106).
Taką podstawą materialnoprawną w rozpoznanej sprawie jest ustawa o odpadach. Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta.
W rozpoznawanej sprawie z akt sprawy wynika, że maksymalna masa wszystkich rodzajów magazynowanych odpadów w okresie roku przekracza 3000 Mg. Z art. 47 ust. 8 ustawy o odpadach w związku z art. 47 ust. 3 i ust. 5 tej ustawy wynika, że wygaśnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem, a posiadacz odpadów, którego zezwolenie wygasło, jest zobowiązany do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt.
Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, norma z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d) ustawy o odpadach stanowi kompetencję dla marszałka województwa do wydania zezwolenia, ale oznacza również kompetencję do zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności tego rodzaju decyzji, a także do wszczęcia postępowania egzekucyjnego mającego na celu egzekucję obowiązków, o których stanowi art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach.
Przepis art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d) ustawy o odpadach, wszedł w życie 5 września 2018 r. na skutek nowelizacji ustawy o odpadach dokonanej ustawą z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592). Stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy nowelizującej z 20 lipca 2018 r., do postępowań wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną w sprawach dotyczących zezwoleń na zbieranie odpadów lub zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów, gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg, postępowania toczą się nadal przed nowymi organami, które z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stały się właściwe w tych sprawach. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca posłużył się sformułowaniem "w sprawach dotyczących zezwoleń" a nie "w sprawach dotyczących wydania zezwoleń", co potwierdza, że właściwość marszałka województwa na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d) ustawy o odpadach nie sprowadza się wyłącznie do wydawania zezwoleń, ale również do spraw dotyczących tych zezwoleń, nawet jeżeli zostały wydane w uprzednim stanie prawnym przez inny organ. W konsekwencji to Marszałek Województwa [...] jest właściwy w tej sprawie.
Dla porządku, odnosząc się do argumentów przedstawionych w aktach sprawy, należy zauważyć, że z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach wynika, że w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w art. 41 ust. 3 pkt 1, organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. Nie jest wystarczające stwierdzenie, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie tylko z tego powodu, że Przedsiębiorca w tym samym miejscu prowadzi zarówno instalację objętą zezwoleniem na zbieranie odpadów objętym wnioskiem o zmianę, jak i instalację objętą pozwoleniem na wytwarzanie odpadów, o której stanowi art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o odpadach. Norma z art. 41 ust. 6 ustawy o odpadach jest normą o charakterze wyjątkowym i ma zastosowanie wyłącznie do zezwoleń na zbieranie i przetwarzanie odpadów, a więc tzw. decyzji łącznych z art. 41 ust. 5 ustawy o odpadach, zgodnie z którym działalność wymagająca uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów może być, na wniosek posiadacza odpadów, objęta jednym zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów.
Z tych względów i na podstawie art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.