Uzasadnienie
W piśmie z 11 stycznia 2023 r. Starosta G. (dalej: "Starosta") złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa S. (dalej: "Marszałek") przez wskazanie Marszałka jako organu właściwego do rozpoznania sprawy o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów w zakresie odzysku poza instalacjami i urządzeniami poprzez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego zlokalizowanego w K. na działce geodezyjnej o nr ew. [...], obręb K. W uzasadnieniu wniosku Starosta wskazał, że pismem z 19.05.2022 r. Marszałek, działając na podstawie art. 65 k.p.a., przekazał do załatwienia Staroście wniosek z 09.07.2021 r. spółki I. Sp. z o.o. w sprawie wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów w zakresie odzysku poza instalacjami i urządzeniami poprzez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego zlokalizowanego w K. na działce geodezyjnej o numerze ewidencyjnym: [...], obręb K. Zezwolenie, o które ubiega się Spółka dotyczy przedsięwzięcia, w ramach którego na wskazanym terenie nastąpi deponowanie wskazanych we wniosku odpadów na terenie niekorzystnie przekształconym stanowiącym wyrobisko lub zapadlisko.
Z treści pisma przekazującego wynika, że przeprowadzone przez Marszałka oględziny terenu wskazały, że działka [...], obręb K. przedstawiona we wniosku jako miejsce przetwarzania odpadów w zakresie odzysku poza instalacjami i urządzeniami poprzez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego nie posiada cech ani zapadliska ani wyrobiska.
Z wniosku z 09.07.2021 r. wynika, że inwestor w ciągu roku zamierza przetworzyć odpady w zakresie odzysku poza instalacjami i urządzeniami poprzez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego w ilości 2 530 000 Mg, co daje ok. 6931 Mg na dobę. Ponadto całkowita pojemność terenu niekorzystnie przekształconego do wypełnienia odpadami wynosi ok. 2 032 000 Mg.
Proces przetwarzania prowadzony będzie zgodnie z pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. poz. 796), który określa rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12. W pkt 1 załącznika do ww. rozporządzenia jest mowa o wypełnieniu terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk).
Spółka wykazała we wniosku, co również potwierdził Marszałek podczas przeprowadzonych w dniu 09.07.2021 r. oględzin terenu tj. działki [...], że inwestor na przedmiotowej działce (w jej zachodniej części) prowadzi prace związane z eksploatacją złoża piasku na podstawie koncesji Starosty T. z 15.03.2022 r., znak: OŚR.6522.1.2019. Na podstawie obowiązujących przepisów w omawianym przypadku występuje proces odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg, dla którego zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje marszałek województwa.
Marszałek, dokonując oceny wniosku, ograniczył definicję "terenów niekorzystnie przekształconych" tylko do terenu będącego wyrobiskiem lub zapadliskiem, posiłkując się definicjami, w tym definicją wyrobiska górniczego z ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. W rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami jest mowa o wypełnieniu terenów niekorzystnie przekształconych. Ustawodawca w nawiasie wskazał, że "takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk". Zdaniem Starosty, nie oznacza to, że ww. przepis odnosi się tylko do wyrobiska górniczego lub zapadliska powstałego w związku z występowaniem pustek w górotworze.
Niezależnie od powyższego, zdaniem Starosty, we wniosku wystarczająco wykazano, że działka o nr ew. [...], obręb K. jest to teren, na którym doszło do niekorzystnego przekształcenia przez jego obniżenie, na skutek działalności człowieka tj. poprzez prowadzenie prac związanych z wydobywaniem złoża piasku na podstawie decyzji Starosty T. z dnia 15.03.2022 r., OŚR.6522.1.2019 (powstanie wyrobiska powierzchniowego) oraz eksploatacji górniczej J. S.A. [...] (powstanie terenu sztucznie obniżonego- zapadlisko).
W odpowiedzi na wniosek Marszałek wniósł o wskazanie Starosty jako organu właściwego w sprawie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że Spółka uzyskała decyzję Starosty T. z 15.03.2022 r., znak: OŚR.6522.1.2019, udzielającą koncesji na wydobywanie piasku metodą odkrywkową na działce geodezyjnej o nr ew. nr [...] położnej w mieście K. Marszałek podkreślił, iż obszar na którym planowane jest wydobywanie piasku nie obejmuje całego obszaru działki, lecz jedynie jej część wskazaną w decyzji. W tym stanie rzeczy, Marszałek nie podziela stanowiska Starosty, że w wyniku wydobywania piasku cała działka o numerze ewidencyjnym nr [...], stanowi teren niekorzystnie przekształcony, na którym możliwe jest prowadzenie przetwarzania odpadów w zakresie odzysku poza instalacjami i urządzeniami.
Podkreślone przez Marszałka zostało, że eksploatacja złoża piasku udzielona ww. decyzją Starosty nie została zakończona. Dopiero po zakończeniu eksploatacji złoża piasku będzie możliwe wskazanie powstałego wyrobiska jako potencjalnego miejsca, na którym możliwe jest prowadzenie przetwarzania odpadów w zakresie odzysku poza instalacjami i urządzeniami.
W ocenie Marszałka, biorąc pod uwagę wskazane przez stronę informacje dotyczące planowanego przetwarzania odpadów w zakresie odzysku poza instalacjami i urządzeniami poprzez wypełnienie terenu niekorzystnie przekształconego zlokalizowanego w K. na działce geodezyjnej o nr ew. [...], obręb K. zgodnie, z wnioskiem Spółki z 9 lipca 2021 r., a także faktu, iż na terenie tym prowadzona jest na bieżąco eksploatacja złoża piasku oraz brak dowodów, że teren ten stanowi niekorzystnie przekształcony mający cechy zapadliska oraz wyrobiska, w ocenie Marszałka organem właściwym do rozpatrzenia niniejszej sprawy, jest Starosta.
Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Przepis art. 41 ustawy o odpadach reguluje zakres przedmiotowy zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów oraz organy właściwe do ich wydania. Z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) tej ustawy wynika, że marszałek województwa właściwy jest "dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg".
W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego orzekającego w tej sprawie, Marszałek w sposób nieuzasadniony ogranicza zakres stosowania cytowanego przepisu przez przyjęcie zawężającej definicji "terenów niekorzystnie przekształconych". Nieuzasadnione jest w tym przypadku sięganie do definicji przyjętej w ustawie z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2021 r., poz. 1420 ze zm.). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 17 tej ustawy definiuje "wyrobisko górnicze" a nie "wyrobisko". Należy przyjąć, że nie są to pojęcia tożsame, ponieważ "wyrobisko górnicze" jest pojęciem węższym, zdefiniowanym na potrzeby prawa geologicznego i górniczego.
Natomiast art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) ustawy o odpadach dotyczy szerzej rozumianego wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych, na których zapadliska lub wyrobiska mają zostać wypełnione odpadami innymi niż niebezpieczne. Oznacza to, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w których przede wszystkim na skutek działalności człowieka, ale również czynników naturalnych doszło do niekorzystnego przekształcenia terenu przez jego obniżenie, tylko w takim bowiem wypadku możliwe jest jego wypełnienie. Miejsca tak przekształcone będą zatem określone jako wyrobiska lub zapadliska, zależnie od tego, jaka była przyczyna niekorzystnego przekształcenia.
Stanowisko takie znajduje potwierdzenie również w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r., poz. 796). W pkt 1 załącznika mowa jest bowiem o wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych (takich jak zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk). Ponadto w tym przypadku brak jest wyraźnego odwołania do pojęcia "wyrobiska górniczego", a jednocześnie prawodawca posłużył się katalogiem otwartym terenów niekorzystnie przekształconych posługując się kwantyfikatorem "takich jak". Dlatego też wykładnia pojęcia terenów niekorzystnie przekształconych proponowana przez Marszałka prowadziłaby do nieuzasadnionego wyłączenia możliwości zagospodarowania terenów, które nie mieszczą się w wąskiej definicji zapadliska i wyrobiska, do której odwołuje się ten organ.
Powyższe oznacza, że planowane przedsięwzięcie mieści się w zamkniętym katalogu przedsięwzięć, o których stanowi art. 41 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach. Z tej przyczyny organem właściwym rzeczowo i miejscowo w sprawie jest Marszałek, co wynika z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b) tej ustawy.
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Marszałka Województwa S. jako organ właściwy w sprawie.