Uzasadnienie
Starosta Zgierski wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, jaki zaistniał pomiędzy nim a Marszałkiem Województwa Łódzkiego w przedmiocie wyegzekwowania wykonania przez posiadacza odpadów obowiązku ich usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich magazynowania oraz usunięcia negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2187, dalej: ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku).
Jak wynika z treści wniosku, odpowiedzi Marszałka Województwa Łódzkiego, dalszych pism organów w sprawie i przedłożonej dokumentacji spór zaistniał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Starosta Zgierski decyzją z 14 lutego 2014 r. udzielił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej: Spółka) zezwolenia na zbieranie odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne na terenie nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] (działki nr ew. [...]). Maksymalny stan magazynowy zbieranych w oparciu o tę decyzję odpadów miał wynosić do 5000 Mg. Decyzja ta została wydana z terminem obowiązywania do 29 lutego 2024 r.
W związku ze stwierdzonymi przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Łodzi nieprawidłowościami oraz naruszeniami, których dopuściła się ww. Spółka w wykonywaniu decyzji, a także wstrzymaniem jej działalności objętej zezwoleniem z 14 lutego 2014 r. (decyzje WIOŚ z 3 listopada 2017 r. i 24 lipca 2018 r.) Starosta Zgierski – po ustaleniu na podstawie zbiorczych zestawień danych o rodzajach i ilościach zbieranych odpadów, że maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych na nieruchomości przekracza 3000 Mg – pismem z 24 kwietnia 2019 r. przekazał Marszałkowi Województwa Łódzkiego zgodnie z właściwością akta sprawy w związku z koniecznością cofnięcia zezwolenia udzielonego przez Starostę Zgierskiego decyzją z 14 lutego 2014 r.
Po upływie dwóch lat i pięciu miesięcy od przekazania sprawy, Marszałek Województwa bez podjęcia czynności ww. okresie, zwrócił Staroście Zgierskiemu akta sprawy pismem z 29 września 2021 r.
W międzyczasie, w związku z niezłożeniem przez spółkę wniosku o zmianę posiadanego zezwolenia, stosownie do obowiązujących przepisów prawa, zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1592 ze zm., dalej: ustawa o zmianie ustawy o odpadach), zezwolenie z 14 lutego 2014 r. wygasło z mocy prawa z dniem 5 marca 2020 r.
Po upływie tego terminu, w przypadku braku wcześniejszej cofnięcia zezwolenia, spółka winna była niezwłocznie usunąć zgromadzone odpady oraz negatywne skutki w środowisku lub szkody w środowisku w ramach prowadzonej działalności objętej zezwoleniem, na własny koszt na podstawie art. 26 ust. 1 oraz art. 47 ust. 5 w zw. z art. 47 ust 8 ustawy o odpadach.
W opinii Starosty Zgierskiego, skoro zezwolenie wygasło z mocy prawa,na co wskazuje art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach, to obowiązek usunięcia odpadów powinien zostać wyegzekwowany przez Marszałka Województwa Łódzkiego – organ bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku stosownie do treści art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1427 ze zm., dalej: u.p.e.a.).
W odpowiedzi z 14 stycznia 2022 r. Marszałek Województwa Łódzkiego wniósł o wskazanie Starosty Zgierskiego jako organu właściwego do wyegzekwowania wykonania przez posiadacza odpadów obowiązku ich usunięcia. Wskazano, że marszałek jest organem właściwym, ale do wydania przyszłych zezwoleń na zbieranie odpadów, które dopiero mogą zostać wydane po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej i będą zawierać w swojej treści określenie maksymalnej łącznej masy wszystkich odpadów magazynowanych w okresie roku w ilości przekraczającej 3000 Mg. Nie jest zaś właściwy do cofnięcia, uchylenia, stwierdzenia nieważności bądź wygaśnięcia zezwoleń obowiązujących w chwili wejścia w życie nowelizacji ustawy o odpadach.
Marszałek wskazał Starostę jako organ właściwy do egzekucji obowiązków wynikających z wygaśnięcia decyzji, bowiem decyzja, która wygasła nie zawierała w swojej treści maksymalnej ilości magazynowanych odpadów powyżej 3000 ton w okresie roku, a więc ustawowej przesłanki ilościowej, która mogłaby decydować o właściwości marszałka.
W opinii Marszałka, zgodnie z literalną treścią art. 41 ust 3 pkt 1 lit. d ustawy o odpadach, marszałek jest organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, więc na postawie art. 15 ustawy o zmianie ustawy o odpadach, niedopuszczalne jest nakazanie marszałkowi prowadzenia postępowania w innej sprawie niż wydanie zezwolenia. "Skoro marszałek nie jest właściwy, to pozostaje starosta jako organ wyłącznie właściwy w sprawach zezwoleń przed nowelizacją i władny zakończyć prowadzone przez siebie postępowania, włącznie z ewentualną egzekucją obowiązków powstających na ich podstawie".
W ocenie Marszałka, decyzje wydane przed 5 września 2018 r., jako nie określające uprawnienia do magazynowania określonej ilości odpadów, nie powinny być przypisywane marszałkom województw, lecz zgodnie z dyspozycją art. 41 ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach pozostawione w kompetencjach właściwych miejscowo starostów.
Dodatkowo, Marszałek wskazał, że dotychczasowe rozstrzygnięcia NSA w sprawach wykładni znowelizowanego art. 41 ustawy o odpadach pozostają rozbieżne.
Marszałek zwrócił również uwagę, że spółka została wykreślona z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego w dniu 20 kwietnia 2021 r., a więc brak jest podmiotu, od którego można wyegzekwować obowiązki wskazane w przepisach prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 P.p.s.a.).
Rozstrzygnięcie sporu o właściwość w tej sprawie wymaga na wstępie pewnego uporządkowania stanu prawnego w odniesieniu do stanów faktycznych, w których nastąpiło wygaśnięcie decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów.
Z art. 47 ust. 8 ustawy o odpadach w związku z art. 47 ust. 3 i ust. 5 tej ustawy wynika, że wygaśnięcie zezwolenia na zbieranie odpadów powoduje zakończenie działalności objętej tym zezwoleniem, a posiadacz odpadów, którego zezwolenie wygasło, jest zobowiązany do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt. Ponadto, zgodnie z art. 14 ust. 6 ustawy o zmianie ustawy o odpadach, jeżeli posiadacz odpadów nie złoży wniosku spełniającego wymagania, o których mowa w art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o zmianie ustawy o odpadach, w terminie, o którym mowa w art. 14 ust. 1 ustawy o zmianie o zmianie ustawy o odpadach, zezwolenie na zbieranie odpadów, zezwolenie na przetwarzanie odpadów, zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów albo pozwolenie na wytwarzanie odpadów, w zakresie określenia wymagań dotyczących zbierania lub przetwarzania odpadów, wygasa.
Wygaśnięcie decyzji następuje w takim przypadku z mocy prawa i nie jest wydawana w tym przedmiocie żadna decyzja, a więc brak jest terminu, w którym posiadacz odpadów jest zobowiązany wykonać obowiązki, o których stanowi art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach i który jest wyznaczany w decyzji o cofnięciu zezwolenia. Stąd też doprowadzenie do wykonania tych obowiązków może nastąpić w drodze egzekucji administracyjnej wszczętej przez właściwy organ.
Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów oraz decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów wynika z art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d) ustawy o odpadach, marszałek województwa jest organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg.
Podkreślenia wymaga, mając na uwadze brzmienie art. 15 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o odpadach, że ustawodawca posłużył się sformułowaniem
“w sprawach dotyczących zezwoleń" a nie "w sprawach dotyczących wydania zezwoleń", co potwierdza, że właściwość marszałka województwa na podstawie art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d) ustawy o odpadach nie sprowadza się wyłącznie do wydawania zezwoleń, ale również do spraw dotyczących tych zezwoleń - zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności tego rodzaju decyzji, a także do wszczęcia postępowania egzekucyjnego mającego na celu egzekucję obowiązków, o których stanowi art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach.
Należy zgodzić się ze Starostą, że w przypadku ustalania właściwości dla spraw związanych z decyzjami wydanymi na mocy wcześniej obowiązujących przepisów, które to sprawy wymagają podejmowania dalszych działań w oparciu o obowiązujący stan prawny, kluczowe znaczenie ma stan faktyczny sprawy, gdyż pozwala on ustalić ilość zmagazynowanych odpadów, a to właśnie ilość odpadów stanowi o tym, który organ jest właściwy do podjęcia działań wobec posiadacza odpadów, a jeżeli zajdzie taka konieczność – również do egzekucji określonych obowiązków (tak m.in. w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2022 r., sygn. akt OW 91/21, z 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt 92/21, z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt 183/21, z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt 185/21, z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt 189/21).
W rozpoznawanej sprawie, z związku z faktem, że maksymalna masa wszystkich rodzajów magazynowanych odpadów w okresie roku przekracza 3000 Mg, w obecnym stanie prawnym jest to więc marszałek województwa.
W tak zakreślonych ramach prawnych i faktycznych, należy odpowiedzieć na pytanie, który z organów pozostających w sporze jest organem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku usunięcia odpadów w trybie art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach.
Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., dla obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, organem uprawnionym jest organ bezpośrednio zainteresowany w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku. Mając na uwadze brzmienie art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach niewątpliwie organem bezpośrednio zainteresowanym w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku usunięcia odpadów jest marszałek województwa z uwagi na fakt, że przymiot organu bezpośrednio zainteresowanego w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a. ma ten organ, który bezpośrednio kreuje obowiązek. W obecnym stanie prawnym, organem tym jest właściwy miejscowo marszałek województwa, a więc Marszałek Województwa Łódzkiego, co wynika z aktualnego brzmienia art. 47 ust. 5 w związku z art. 47 ust. 8 oraz w związku z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. d) ustawy o odpadach.
Odnosząc się szczegółowo do wątpliwości podnoszonych w pismach, należy wskazać, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w podnoszonym zakresie jednolite. Wskazanie starosty w dwóch sporach (tj. postanowienie NSA z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OW 167/21, oraz postanowienie NSA z 14 grudnia 2021 r., sygn. akt III OW 46/21) wynika z faktu, że to wnioskodawcy deklarowali, że ilość odpadów zbieranych w ciągu roku nie przekroczy 3000 Mg. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko ta strona określa przedmiot swego żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1632/96, LEX nr 47890), a tym samym i przedmiot postępowania, przy czym w razie wątpliwości jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47).
Natomiast kwestia wykreślenia spółki z KRS nie miała znaczenia z punktu widzenia wskazania organu właściwego w sprawie. Jest to okoliczność, które może mieć znaczenie co najwyżej z punktu widzenia dopuszczalności wszczęcia egzekucji, możliwości jej prowadzenia lub podmiotów, które będą brały udział w tym postępowaniu. Ustalenia w tym zakresie zobowiązany jest poczynić Marszałek Województwa Łódzkiego.
Z tych względów i na podstawie art. 15 § 2 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.