Uzasadnienie
Wnioskiem z [...] listopada 2021 r. Burmistrz N. zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w W. Delegatura w W. o wskazanie organu właściwego do rozpoznania wniosku o usunięcie drzew.
W uzasadnieniu wniosku wskazano, że [...] Spółka z o. o. z siedzibą w [...] wystąpiła do Burmistrza Gminy Miejskiej N. z wnioskiem o usunięcie drzew rosnących na działce nr [...], [...], obręb [...]. Działka, na której znajdują się wnioskowane do usunięcia drzewa, jest ujęta w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego w obrębie obszaru objętego ścisłą ochroną konserwatorską w strefie "A", która stanowi, że należy zachować historyczne kompozycje zieleni wysokiej ukształtowane przed 1945 r. Zespól willi "[...]" znajduje się w wykazie zabytków, a pałacyk - willa "[...]" przy ul. [...] w N. jest wpisany do rejestru zabytków pod nr rej. [...] z dnia [...] grudzień 1983 r. Pałacyk - willa "[...]" jak i teren wokół pałacyku stanowi jedną nieruchomość gruntową - działka nr [...], [...], obręb [...].
Powołując się na art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2021. poz. 1098), który stanowi, że zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, a w przypadku gdy zezwolenie dotyczy usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków - wojewódzki konserwator zabytków, organem właściwym w sprawie powinien być [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. Delegatura w W. Tam też, stosownie do art. 65 § 1 k.p.a., Burmistrz N. pismem z [...] października 2021 r. przekazał wskazany wyżej wniosek.
Następnie, [...] listopada 2021 r. do Urzędu Miasta wpłynęło zawiadomienie od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. Delegatura w W. informujące, że nie jest on organem właściwym do wydania stosownej decyzji, gdyż na działce o nr [...] obr. [...] N. znajduje się tylko willa wpisana do rejestru zabytków w obrębie murów obwodowych, a działka o nr [...] obr. [...] nie jest objęta indywidualnie ochroną konserwatorską. Jako organ właściwy do wydania pozwolenia na usunięcie w/w drzew wskazał Burmistrza Miasta N. zgodnie z art. 83a ust 1 ustawy o ochronie przyrody.
Burmistrza Miasta N. nie zgadza się z tym stanowiskiem i twierdzi, że skoro drzewa rosną na działce objętej ochroną konserwatorską, a nieruchomość znajdująca się na owej działce wpisana jest do rejestru zabytków, to stanowi to integralną całość jaką właśnie tworzy Zespół willi "[...]". Wobec czego to organy konserwatorskie jako wyspecjalizowane służby państwowe w zakresie zabytków powinny decydować, czy usunięcie drzewa (krzewu) ma istotny wpływ na układ urbanistyczny, ruralistyczny. Powinny również zadbać o zachowanie historycznego aspektu kompozycji zieleni wysokiej na owej działce. Ochrona zabytków nieruchomych nie może być rozważana w oderwaniu od znajdującej się w ich otoczeniu zieleni, która w istocie stanowi spójną część składową zabytku nieruchomego. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 16 września 2020 r. II OW 62/20. Wniósł o wskazanie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w W. Delegatura w W., jako organu właściwego w sprawie.
W odpowiedzi na wniosek [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w W. Delegatura w W. wniósł o wskazanie Burmistrza N., jako organu właściwego w sprawie. Podniósł, że decyzją z [...] grudnia 1983 r. nr [...] konserwator zabytków wpisał do rejestru zabytków Pałacyk w N., a nie nieruchomość o nr [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że dotyczy ona budynku wolnostojącego, wzniesionego w 1890 r. w stylu historyzmu. Posiada rozczłonkowaną, urozmaiconą bryłę z dwiema wieżami przy krótszych elewacjach. We wnętrzu zachowana sztukateria na sufitach, stropy belkowe, stolarka drzwi, boazeria, kominek. Podlega ochronie ze względu na wartość architektury.
Z ww. decyzji jednoznacznie wynika, że do rejestru zabytków wpisano wyłącznie willę "[...]" w N. jako budynek, w granicach murów obwodowych. Działka nr [...], obr. [...] N. nie jest wpisana indywidualnie do rejestru zabytków. Nie są wpisane do rejestru zabytków poszczególne drzewa (krzewy), które znajdują się na przedmiotowej działce. Nie objęto ochroną konserwatorską także otoczenia obiektu, które definiowane jest jako teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych - art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Owa nieruchomość nie jest także wpisana do rejestru zabytków jako historyczny układ urbanistyczny, ruralistyczny, czy historyczny zespół budowlany. Konserwator zabytków byłby organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa tylko wtedy, gdyby dotyczyło to nieruchomości, na której znajduje się wpisany do rejestru zabytków zespół budowlany, układ urbanistyczny lub ruralistyczny (do por. uchwała NSA (7) z 19.10.2015 r. II OPS 3/15), co jw. wskazano nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie.
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że art. 83a ust. 1 u.o.p, nie może być interpretowany rozszerzająco. "Przepisu art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazującego na wojewódzkiego konserwatora zabytków jako organ właściwy w sprawie wydania zezwolenia na usunięcie drzew z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, nie można interpretować w drodze wykładni rozszerzającej, gdyż jest on wyjątkiem od zasady, że generalnie usuniecie drzew lub krzewów z terem nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta. Dopiero ustalenie, że drzewa lub krzewy znajdują się na terenie wpisanym do rejestru zabytków, skutkuje przyjęciem właściwości Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w tym zakresie.
W konsekwencji, skoro drzewa wnioskowane do usunięcia znajdują się poza obiektem wpisanym do rejestru zabytków, to [...]WKZ nie ma kompetencji do rozpoznania niniejszej sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. i art. 22 § 2 k.p.a., należy rozumieć sytuację, w której organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organ administracji rządowej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym negatywnym, który powstał pomiędzy Burmistrzem N. a [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków Delegatura w W., w przedmiocie organu właściwego do rozpoznania wniosku [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] o usunięcie drzew rosnących na działce nr [...], [...], obręb [...] w N. Na wstępie należy wyjaśnić, że instytucja zezwolenia na wycięcie drzewa lub krzewu stanowi jeden z instrumentów ochrony terenów zielonych i zadrzewień, mający na celu zapobieganie nadmiernemu i nieuzasadnionemu wycinaniu drzew. Organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu, stosownie do art. 83a ust. 1 in principio ustawy o ochronie przyrody, jest odpowiedni organ samorządu terytorialnego – wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Co do zasady te organy samorządu terytorialnego mają obowiązek dokonania oceny, czy wycięcie drzewa nie narusza wymogów ochrony przyrody, w szczególności terenów zielonych i zadrzewień.
W przypadku gdy drzewo rośnie na terenie wpisanym do rejestru zabytków, oprócz oceny, czy wycięcie drzewa nie stoi w sprzeczności z zasadami ochrony przyrody, zachodzi także konieczność dokonania oceny, czy nie jest to sprzeczne z wymogami ochrony zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków. W świetle art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ochrona zabytków polega na podejmowaniu działań mających na celu m.in. zagospodarowanie i utrzymanie zabytków, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, kontroli stanu zachowania i przeznaczenia zabytku. Z tych względów ustawodawca wprowadził wyjątek od zasady, że organem właściwym do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu jest odpowiedni organ samorządu terytorialnego.
W konsekwencji – zgodnie z art. 83a ust. 1 in fine ustawy o ochronie przyrody – zezwolenie wydaje wojewódzki konserwator zabytków, w przypadku gdy dotyczy ono usunięcia drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Tym samym decydujące znaczenie dla ustalenia, jaki organ jest właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa (krzewu), ma to, czy rośnie ono na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Przepis art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody należy rozpatrywać w jego normatywnym kontekście, który stanowią nie tylko pozostałe przepisy rozdziału IV ustawy o ochronie przyrody, dotyczące ochrony terenów zieleni i zadrzewień, ale także przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wspólnie tworzą one mechanizm prawnej ochrony zadrzewień oraz zabytków, którego elementem jest zezwolenie wojewódzkiego konserwatora ochrony zabytków na usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów z 19 października 2015 r. II OPS 3/15).
Jedną z form ochrony prawnej zabytków jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Jeżeli zatem nieruchomość znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej wyrażającej się wpisem do rejestru zabytków, to w takich okolicznościach organem właściwym do udzielenia zezwolenia jest konserwator zabytków, a nie organ samorządu terytorialnego.
Z akt przedmiotowej sprawy oraz wyjaśnień [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wynika, że do rejestru zabytków wpisano wyłącznie willę "[...]" w N. jako budynek, w granicach murów obwodowych. Działka nr [...], obr. [...] N. nie jest wpisana indywidualnie do rejestru zabytków. Nie są wpisane do rejestru zabytków poszczególne drzewa (krzewy), które znajdują się na przedmiotowej działce. Nie objęto ochroną konserwatorską także otoczenia obiektu, które definiowane jest jako teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych - art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Owa nieruchomość nie jest także wpisana do rejestru zabytków jako historyczny układ urbanistyczny, ruralistyczny, czy historyczny zespół budowlany.
Burmistrz N. powołuje się z kolei na fakt objęcia działki nr [...] ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, choć okoliczności tej w żaden sposób nie dokumentuje. Pomijając tę ostatnią okoliczność, zauważyć należy, że z art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika wiele form ochrony zabytków, w tym m. in. wpis do rejestru zabytków (pkt 1) i ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (pkt 4). Natomiast art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wskazując na właściwość konserwatora zabytków, odwołuje się tylko do jednej formy ochrony zabytków, mianowicie do wpisu do rejestru zabytków. W niniejszej sprawie formą ochrony w postaci wpisu do rejestru zabytków objęta jest tylko willa "[...]" w N. jako budynek, w granicach murów obwodowych, a nie cała nieruchomość stanowiąca działkę nr [...]. "Plan, poprzez wprowadzone w nim zakazy w strefach ochronnych, przesądza (...) o sposobie ochrony zabytku" (zob. D. Chaciński, Zakres ochrony zabytków nieruchomych na tle wybranych orzeczeń WSA w Warszawie, ZNSA 2012, nr 1, s. 18-30), ale nie zmienia ogólnej właściwości organu samorządu terytorialnego na gruncie art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, gdyż plan miejscowy nie jest formą ochrony zabytków, o jakiej mowa w tym ostatnim przepisie.
Wobec powyższego – z uwagi na fakt, że wniosek [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] dotyczy wydania zezwolenia na usunięcie drzew znajdujących się na terenie nieruchomości, która nie jest wpisana do rejestru zabytków – organem właściwym do rozpoznania tego wniosku, na podstawie art. 83a ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, jest organ samorządu terytorialnego, tj. Burmistrz N. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzekł, jak w postanowieniu.