Uzasadnienie
Dyrektor Zarządu Zlewni w C. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Burmistrzem N. poprzez wskazanie Burmistrza N. jako organu właściwego w sprawie wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntów przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że Burmistrz N. przesłał Dyrektorowi Zarządu Zlewni w C. PGW Wody Polskie, wniosek [...] S.A. z [...] maja 2017 r. o wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
Postępowanie to, co wynika z akt sprawy, jest w toku, bowiem Burmistrz N. decyzją z [...] września 2020 r. nr [...], zajął stanowisko w sprawie odmawiając nakazania przywrócenia stanu poprzedniego.
Na skutek odwołania wniesionego przez [...] S.A., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza N. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Tym samym Kolegium, badając sprawę zarówno od strony merytorycznej jak i formalnej, nie dopatrzyło się niewłaściwości organu I instancji jakim jest, również zdaniem wnioskodawcy, Burmistrz N. Akta nie zawierają decyzji kończącej postępowanie, zarówno merytorycznej jak i decyzji umarzającej postępowanie. Przyjąć zatem należy, że sprawa toczy się nadal przed Burmistrzem N. jako organem I instancji i jej przekazanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do ponownego rozpoznania jest skuteczne.
Jak wskazano w pismach PGW Wody Polskie, ze stanu faktycznego wynika jednoznacznie, że zagłębienie wodne nie posiada charakteru urządzenia wodnego, brak też jakichkolwiek jego parametrów projektowych. Zmiany w zabudowie wsi [...] i [...], jak również ukształtowanie terenu spowodowały taki spływ wód powierzchniowych, co z kolei doprowadza do podtopień. Ten stan faktyczny wskazuje na brak kompleksowego rozwiązania problemu odprowadzania wód.
Zgodnie z art. 16 pkt 47 i pkt 65 lit. a) ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm.; dalej: P.w.), ilekroć w ustawie jest mowa o urządzeniach wodnych, rozumie się przez to urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów a także kanały i rowy. W przypadku rowów natomiast są to sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób okresowy lub ciągły o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu. Rów na działce o nr ew. [...] nie ma określonych parametrów, nie ma odbiornika, nie ma określonego zasięgu oddziaływania, ani określonych funkcji, zatem nie ma charakteru urządzenia wodnego.
Zatem wbrew twierdzeniom Burmistrza N. przedmiotowy stan faktyczny nie dotyczy urządzenia wodnego, a powołany przez Burmistrza art. 191 P.w. stosuje się tylko wtedy, gdy na gruncie jest urządzenie wodne, a zmiana jego funkcji negatywnie wpływa na wody lub grunty.
Zatem, zdaniem wnioskodawcy, zastosowanie w sprawie powinien mieć art. 234 ust. 3 P.w., wskazujący burmistrza, wójta lub prezydenta miasta jako organ właściwy w sprawie wydania decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.
W odpowiedzi na wniosek Burmistrz N. wniósł o wskazanie Dyrektora Zarządu Zlewni w C. PGW Wody Polskie, jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu podniósł, że [...] maja 2017 r. do tut. organu wpłynął wniosek [...] S.A. o wydanie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonacie urządzeń zapobiegających szkodom właścicielom nieruchomości oznaczonych jako działki o nr ewid. [...],[...],[...],[...], [...], [...], [...] obręb [...] i działka o nr ewid. [...] obręb [...].
W trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, na podstawie dwóch odrębnych opinii sporządzonych przez biegłych ustalono, że na terenie działki nr ewid. [...] obręb [...] doszło do naruszenia stosunków wodnych. Z powyższych ekspertyz oraz na podstawie prowadzonych obserwacji terenowych wynika, że odprowadzenie wody z odcinka drogi powiatowej do rowu o nr ewid. [...] jest jedną z przyczyn, która doprowadziła do stagnacji wody na działce o nr ewid. [...] obręb [...] oraz podtapiania nieruchomości znajdujących się bezpośrednio przy rowie nr ewid. [...]. Taki stan został spowodowany tym, że podczas przebudowy drogi nie zostały zachowane wskazania z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
Droga powiatowa nr [...] (ul. [...]), od Kościoła Rzymsko-Katolickiego, tj. od działki nr [...], zarówno w stronę drogi wojewódzkiej [...] na długości około 325 m oraz w stronę Stacji Kolejowej na długości około 220 m, do posesji nr ew. [...] i [...], gdzie znajdują się pierwsze kratki wlotowe wpustów ulicznych, nie posiada odwadniającej kanalizacji deszczowej, a przecież w ciągu ostatnich lat teren tej działki został podniesiony nasypami o około 1,10 m.
Ponadto, rów oznaczony jako działka nr [...] obręb [...] stał się rowem bezodpływowym, wobec czego nie spełnia swojego zadania jako urządzenie melioracyjne, a wybudowany został właśnie w takim celu.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Burmistrz N. stwierdził, że nastąpiła zmiana wody na gruncie na działce nr ewid. [...] i działkach do niej przyległych, odwadnianych w przeszłości przez obecnie nieczynny i niedrożny rów odwadniający.
Zgodnie z art. 191 P.w. w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywro cenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód.
Zgodnie z orzecznictwem, przepis art. 191 P.w. stosuje się wtedy, gdy na gruncie jest urządzenie wodne, a zmiana jego funkcji negatywnie wpływa na wody lub grunty.
W dniu [...] sierpnia 2021 r. Burmistrz N. przekazał już ww. wniosek do Dyrektora Zarządu Zlewni w C. celem załatwienia zgodnie z kompetencją. Jednakże zawiadomieniem z dnia [...] października 2021 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w C. zwrócił dokumentację sprawy. Burmistrz N. podtrzymuje swoje stanowiska, że organem kompetentnym do załatwienia przedmiotowej sprawy jest organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych. Kwestię zmiany stanu wody reguluje także art. 191 ust. 1 P.w. Przepis ten dotyczy zmiany spowodowanej przez nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, co według tut. organu ma miejsce w sprawie. W tym przypadku to organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych może (w drodze decyzji) nakazać właścicielowi urządzenia:
- 1. przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia,
- 2. wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, lub
- 3. likwidację szkód.
Burmistrz N. rozpatrywał niniejszą sprawę w oparciu o art. 234 ust 3 P.w. i wydał w niniejszej sprawie decyzję nr [...] odmawiającą nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, ze względu na fakt, ze na terenach wnioskodawcy ([...] S.A.) nie wystąpiły szkody. Powyższa decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2020 r. W trakcie rozpatrywania odwołania od decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogło dopatrzyć się niewłaściwości organu I instancji z racji tego, że dopiero ostatnia ekspertyza sporządzona w kwietniu 2021 r. (po wydanej w dniu [...] listopada 2020 r. decyzji SKO) przedstawiła nowe okoliczności i fakty w niniejszej sprawie. Brak jest natomiast decyzji kończącej niniejsze postępowanie przez Burmistrza N., ponieważ w skutek nowych okoliczności przedstawionych w ostatniej ekspertyzie, tut. organ przekazał niniejszą sprawę w dniu [...] sierpnia 2021 r. na podstawie art. 65 k.p.a. zgodnie z właściwością do Dyrektora Zarządu Zlewni w C., jako organu kompetentnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. i art. 22 § 2 k.p.a., należy rozumieć sytuację, w której organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organ administracji rządowej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym negatywnym, który powstał pomiędzy Burmistrzem N. a Dyrektorem Zarządu Zlewni w C. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, w przedmiocie wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntów przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W istocie spór ten sprowadza się do ustalenia, czy wniosek [...] S.A. z [...] maja 2017 r. powinien zostać rozpoznany w trybie art. 191 ust. 1 P.w., czy też w trybie art. 234 P.w. Zgodnie z art. 191 ust. 1, w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód.
Natomiast zgodnie z art. 234 ust. 3 P.w., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. W pierwszym przypadku organem właściwym jest odpowiedni organ Wód Polskich, a w drugim wójt, burmistrz lub prezydent miasta.
Hipotezy norm dekodowanych z art. 234 i art. 191 P.w. są różne. Norma z art. 234 ust. 3 P.w. ma zastosowanie, gdy właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie. Natomiast art. 191 ust. 1 P.w. stanowi podstawę rozstrzygnięcia właściwego organu Wód Polskich w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego. Utrzymywanie urządzeń wodnych polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 188 ust. 1 P.w.). Jest to zatem pojęcie szerokie i dotyczy szeregu różnego rodzaju czynności, których końcowym celem ma być zachowanie funkcji urządzenia wodnego. Szeroki jest także katalog urządzeń wodnych wynikający z definicji sformułowanej w art. 16 pkt 65 P.w., zgodnie z którą przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów.
Dotychczas postępowanie w tej sprawie prowadził Burmistrz N., zbierał materiał dowodowy i wydał nawet decyzję administracyjną (z [...] września 2020 r.), która jednak została uchylona w trybie art. 138 § 2 k.p.a. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (decyzją z [...] listopada 2020 r.), a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zmiana stanowiska Burmistrza N., co do swojej właściwości rzeczowej w niniejszej sprawie, była wynikiem oceny tego, co jest przyczyną zmiany stanu wód na gruncie.
Zauważyć w związku z tym należy, że wskazanie organu właściwego w sprawie nie może być wynikiem merytorycznej oceny obszernego materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie kilkuletniego postępowania w sprawie, w tym opinii biegłych, pod kątem tego, co jest podstawą zgłoszonego żądania, wszczynającego postępowanie. Takie ustalenia muszą wynikać w sposób oczywisty już na początkowym etapie postępowania. W przeciwnym razie organ, który wszczął i prowadził dotychczas postępowanie (wprawdzie niezakończone decyzją ostateczną), jeżeli uznaje, że ze zgromadzonych dotychczas dowodów i ich oceny wynika, że przyczyną zmiany stanu wód na gruncie, wywołującą określone szkody na gruntach sąsiednich, jest nienależyte utrzymywanie urządzenia wodnego, w rozumieniu art. 16 pkt 65 P.w., powinien wydać decyzję (merytoryczną, albo umarzającą postępowanie z uwagi na niewłaściwość organu) kończącą postępowanie w sprawie.
Dopiero bowiem wówczas możliwa będzie ocena (czy to w postępowaniu odwoławczym, czy następnie sądowym) poprawności oceny przez organ zgromadzonego materiału dowodowego, który stanowił podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Takiej oceny nie można natomiast dokonać w trybie wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, gdyż naruszyłoby to wszelkie konieczne standardy postępowania sądowoadministracyjnego, począwszy od udziału wszystkich stron w takim postępowaniu.
Mając zatem na uwadze, że organ, który wszczął i prowadził dotychczas postępowanie, nie zakończył go właściwą do okoliczności sprawy decyzją, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.